بررسی قلمرو قاعدة ممنوعیت جمع مشاغل دولتی

مقدمه

اصل 141 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر منع جمع مشاغل دولتی تصریح کرده و صرفاً داشتن سمت­های آموزشی در دانشگاه­ها و مؤسسات تحقیقاتی را از شمول آن استثنا کرده است. منع جمع مشاغل دولتی در قوانین عادی هم مورد تأکید قرار گرفته و ضمانت اجراهای اداری و کیفری برای دارندگان مشاغل متعدد دولتی تعیین شده است. توزیع فرصت­های شغلی بین تمام افراد جامعه و کاهش بیکاری، ایجاد نظام اداری سالم، جلوگیری از اعمال نفوذ ناروا، جلوگیری از تمرکز قدرت و حفظ اصل بنیادین استقلال قوا از اهداف منظور در این زمینه است. به همین منظور شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی همواره تفسیری جامع و شامل از آن اصل به عمل آورده است لیکن وجود نمونه­های متعدد از اشخاص چند شغله در سطوح عالی قوای سه­گانه، از جمله خود شورای نگهبان، در گذشته و حال و طرح برخی توجیهات برای بقاء در مناصب گوناگون حاکی از بی­­توجهی به حکم صریح اصل 141 قانون اساسی است. تصدی مناصب و ایرادات مکرر مطبوعات و صاحب­نظران­ نمایندگان مجلس شورای اسلامی را واداشت که نخست با استفسار و سپس با تصویب طرحی، مانع از ادامه حضور همزمان بعضی از اعضای شورای نگهبان در چند منصب مهم حکومتی شوند اما آن شورا به مخالفت با مصوبه مجلس پرداخت تا اینکه با اصرار مجلس بر طرح مصوب خود و تأیید مصوبه مجلس توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام حقوقدانان شورای نگهبان از داشتن چند شغل دولتی منع شدند.

در این مقاله ابتدا به اختصار واژگان اصل 141 قانون اساسی مثل شغل، کارمند دولت، موسسات عمومی یا دولتی تعریف می­شود. سپس منابع حقوقی، ضمانت اجراها و استثنائات ممنوعیت چند شغله بودن بررسی می­شود. آنگاه با مرور نظریات شورای نگهبان در مورد اصل 141 قانون اساسی و با تکیه بر نظریات گذشته آن شورا و قوانین عادی حاکم که همگی به تأیید شورای نگهبان رسیده­اند، اثبات می­شود که عضویت در آن شورا بی­تردید یک شغل شناخته می­شود. در ادامه با بررسی استفساریه و مصوبه مجلس و موضع­گیری شورای نگهبان در قبال آن و نهایتاً مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام ثابت می­شود که نظر آن شورا از استحکام حقوقی برخوردار نیست و بالاخره آثار منفی چند شغله بودن بعضی از اعضای آن شورا بر اصل بنیادین استقلال قوا و کارکرد نهادهای قانونی نظام مورد بررسی قرار می­گیرد.[1]

1ـ شرح واژگان

اصل 141 قانون اساسی مقرر می­دارد: «رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمی­توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند و داشتن هر نوع شغل دیگر در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا مؤسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هـیأت مدیره انواع مـختلف شرکت­های خـصوصی جز شرکت­های تعاونی ادارات و موسسات برای آنان ممنوع است. سمت­های آموزشی در دانشگاه­ها و موسسات تحقیقاتی از این حکم مستثنی است».

ابهام و تفسیرپذیری کلماتی مثل شغل، کارمند، موسسه دولتی یا عمومی در اصل 141 ممکن است به برداشت­های گوناگون و احیاناً ناصواب از اصل مذکور منتهی شود[2]. لذا نخست به تعریف اصطلاحات مذکور می­پردازیم.

1-1- تعریف شغل

مهم­ترین واژه­ای که موجب ابهام در گستره شمول اصل 141 قانون اساسی شده واژه «شغل» است که از لحاظ لغوی آن را معادل پیشه و کار تلقی کرده­اند. ماده 7 قانون استخدام کشوری (1345) شغل را چنین تعریف می­کند: «شغل عبارت از مجموع وظایف و مسئولیت­های مرتبط، مستمر و مشخص است که از طرف سازمان امور اداری و استخدامی کشور به عنوان واحد شناخته می­شود». همچنین طبق تبصره 2 ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل (1373) «منظور از شغل عبارت است از وظایف مستمر مربوط به پست ثابت سازمانی یا شغل و یا پستی که به طور تمام وقت انجام می‌شود». از لحاظ مقررات اداری شغل با اختصاص پست سازمانی شناسایی می­شود که ماده 8 قانون استخدام کشوری در تعریف آن می­گوید: «پست ثابت سازمانی محلی است که در سازمان­ها، وزارتخانه­ها و موسسات دولتی به طور مستمر برای یک شغل و ارجاع آن به یک مستخدم در نظر گرفته شده اعم از اینکه دارای متصدی یا بدون متصدی باشد».

آخرین قانونی که در این مورد باید به آن اشاره کنیم قانون مدیریت خدمات کشوری (1386) است. ماده 6 این قانون به جای شغل به تعریف پست سازمانی پرداخته است که طبق آن: «پست سازمانی عبارت است از جایگاهی که در ساختار سازمانی دستگاه­های اجرایی برای انجام وظایف و مسئولیت­های مشخص (ثابت و موقت) پیش­بینی  شده و برای تصدی یک کارمند در نظر گرفته می­شود. پست­های ثابت صرفاً برای مشاغل حاکمیتی، که جنبه استمرار دارد، ایجاد خواهد شد». هم از این ماده و هم از ماده 94 قانون مذکور که اعلام مـی­دارد: «تصدی بیش از یک پست سازمانـی برای کلیه کارمنـدان دولت ممنوع می­باشد...» و هم از قانون استخدام کشوری استنباط می­شود که در حقوق اداری و قوانین و مقررات استخدامی، شغل و پست سازمانی معنای کاملاً مرتبط به هم دارند، به گونه­ای که برای هر شغل یک پست سازمانی در نظر گرفته می­شود.

از تبصره 2 قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل، سه وی‍‍ژگی استمرار، اختصاص پست سازمانی و تمام وقت بودن برای تعریف شغل به دست می­آید (هاشمی، 1375: 19). اما قانون مدیریت خدمات کشوری با تقسیم پست سازمانی به ثابت و موقت، پست­های ثابت سازمانی را فقط برای امور حاکمیتی، که جنبه استمرار دارند، قابل ایجاد می­داند و پست­های موقت که از جنبه استمرار برخوردار نیستند، به امور غیر حاکمیتی (امور اجتماعی و فرهنگی و خدماتی، امور زیربنایی و امور اقتصادی) اختصاص پیدا می­کنند[3]. بنابراین از قانون مدیریت خدمات کشوری استنباط می­شود که نه استمرار از ویژگی­های شغل است و نه تمام وقت بودن، بلکه شغل با داشتن پست ثابت یا موقت سازمانی در ساختار یک دستگاه اجرایی برای انجام وظایف و مسئولیت­های مشخص تعریف می­شود. بدین ترتیب درمی­یابیم که قانون مدیریت خدمات کشوری در مقایسه با قوانین گذشته، تعریفی گسترده­تر از شغل ارایه کرده است[4].

1-2- تعریف کارمند و موسسه دولتی یا عمومی

عناوین دیگری مثل کارمندان دولت، موسسات دولتی یا عمومی به دلیل کلیتی که دارند باید تعریف شوند تا گستره اصل 141 قانون اساسی کاملاً روشن شود. برای رعایت اختصار، از آوردن تعاریف مذکور در سایر قوانین صرف­نظر می­کنیم و به تعریف مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری می­پردازیم[5].

طبق ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری «کارمند دستگاه اجرایی فردی است که براساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیتدار در یک دستگاه اجرایی به خدمت پذیرفته می­شود». دستگاه اجرایی عنوان عامی است که در قانون مذکور برای کلیه وزارتـخانه­ها، موسسات دولتی، موسسات یا نـهادهای عمومی غـیردولتی، شرکت­های دولتی و کلیه دستگاه­هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک­ها و بیمه­های دولتی، به کار رفته است (ماده 5). وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که تحقق یک یا چند هدف از اهداف دولت را بر­عهده دارد و به موجب قانون ایجاد شده یا می­شود و توسط وزیر اداره می­گردد (ماده 1). موسسه دولتی واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون ایجاد شده یا می­شود و با داشتن استقلال حقوقی، بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از قوای سه­گانه و سایر مراجع قانونی می­باشد، انجام می­دهد. کلیه سازمان­هایی که در قانون اساسی نام برده شده­اند در حکم موسسه دولتی شناخته می­شوند (ماده 2). همچنین، موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می­شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین می­شود و عهده­دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد (ماده 3)[6].

شـرکت دولتی بنگاه اقتصادی است که بـه موجب قانـون برای انـجام قسمتی از تصدی­های دولت که به موجب سیاست­های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، ابلاغی از سـوی مقام معظم رهبری جزء وظایف دولت محسوب مـی­شود. ایجاد این شرکت­ها و بیش از پنجاه درصد سرمایه و سهام آن متعلق به دولت می­باشد. هر شرکت تجاری که از طریق سرمایه­گذاری وزارتخانه­ها، موسسات دولتی و شرکت­های دولتی منفرداً یا مشترکاً ایجاد شده، مادام که بیش از پنجاه درصد سهام آنها منفرداً یا مشترکاً متعلق به واحدهای سازمانی فوق­الذکر باشد شرکت دولتی است (ماده 4). همچنین، شرکت­هایی که به حکم قانون یا دادگاه صالح، ملی و یا مصادره شده و شرکت دولتی شناخته شده و یا می­شوند، شرکت دولتی تلقی می­گردند (تبصره 2 ماده 4).

2- شغل بودن عضویت در شورای نگهبان به عنوان یک موسسه دولتی

با توجه به تعاریف فوق که عیناً از فصل اول قانون مدیریت خدمات کشوری ذکر شد، بدیهی است که شورای نگهبان یک موسسه دولتی تلقی می­شود. زیرا ماده 2 قانون مذکور موسسه دولتی را واحد سازمانی مشخصی می­داند که به موجب قانون ایجاد شده یا می­شود، از استقلال حقوقی برخوردار است و بخشی از وظایف و اموری را که بر عهده یکی از قوای سه­گانه و سایر مراجع قانونی است، انجام می­دهد. سپس در ذیل آن ماده تصریح شده است که «کلیه سازمان هایی که در قانون اساسی  نام برده شده است در حکم موسسه دولتی شناخته می شود». بنابراین مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، دیوان محاسبات، ارتش جمهوری اسلامی ایران، سپاه پاسداران، نیروی انتظامی، قوه قضائیه، دیوان عالی کشور، دادستانی کل کشور، دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور، صدا و سیما و سایر سازمان­ها و مراجعی که در قانون اساسی ذکر شده­اند و از جمله شورای نگهبان، یک موسسه دولتی تلقی می­شوند. این شورا واجد تمام عناصری است که در ماده 2 قانون مدیریت خدمات کشوری برای تعریف مؤسسات دولتی به کار رفته است: یک واحد سازمانی مشخص مبتنی بر عالی­ترین قانون کشور، برخوردار از استقلال حقوقی کامل و بخشی از قوه مقننه است که عهده­دار امور حاکمیتی بسیار مهم و اساسی همچون پاسداری از شریعت و قانون اساسی در نظام قانون­گذاری و نظارت بر انتخابات و همه­پرسی است.

بـنابراین با توجه بـه قانون مدیریت خدمات کـشوری گـزاره­های صغروی زیر حاصل می­شود. 1ـ شورای نگهبان یک موسسه دولتی است (ذیل ماده 2)، 2ـ موسسه دولتی نوعی دستگاه اجرایی است (ماده 5)، 3ـ انجام وظیفه در یک دستگاه اجرایی پست سازمانی محسوب می­شود (ماده 6)، 4ـ کسی که در پست سازمانی یک دستگاه اجرایی به حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت­دار به خدمت پذیرفته می­شود، کارمند نامیده می­شود (ماده 7) و «هر یک از کارمندان دستگاه­های اجرایی، متصدی یکی از پست­های سازمانی خواهند بود و هرگونه به کار­گیری افراد و پرداخت حقوق بدون داشتن پست سازمانی مصوب پس از یک سال از ابلاغ این قانون ممنوع است» (ماده 32 قانون مدیریت خدمات کشوری). در نتیجه  می­توان گفت که اعضای شورای نگهبان کارمند دستگاه اجرایی تلقی می­شوند. لذا در شمول اصل 141 بر آنها تردیدی وجود ندارد. در تأیید این دیدگاه به قوانین دیگری که بر شغل بودن عضویت شورای نگهبان و عدم امکان جمع آن با مشاغل دیگر دلالت دارند، اشاره می­کنیم.

تبصره 2 ماده 1 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت (1370) مقرر می­دارد: «اعداد مبنای حقوق ماهانه مقامات و همطراز آنان به شرح زیر تعیین می گردد که با اعمال ضریب مذکور در ماده (ا) قابل پرداخت خواهد بود: الف) معاونین وزراء 1700، ب) استانداران و سفرا 1800، ج) وزراء، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، معاونین رئیس جمهور، معاونین قوه قضائیه و رئیس کل دیوان محاسبات 1900، د) معاون اول رئیس جمهور، نواب رئیس مجلس شورای اسلامی و اعضای شورای نگهبان 2000 ، هـ) روسای سه قوه 2200» تبصره 3 اضافه می­کند که «مقامات مـذکور پس از پایان دوران تـصدی به ترتیب در بالاترین گروه­های جدول فوق تخصیص می­یابند و حقوق هر یک از آنان براساس عدد مبنای گروه مربوط تعیین خواهد شد». چنانچه ملاحظه می­شود عدد مبنای حقوق اعضای شورای نگهبان معادل معاون اول رئیس جمهور و نواب رئیس مجلس است. به اضافه از عنوان قانون مذکور نیز کاملاً مشخص می­شود که اعضای شورای نگهبان جزء کارکنان دولت تلقی می­شوند و اگر غیر از این بود نباید در قانونی که ناظر به «کارکنان دولت» است از اعضای شورای نگهبان سخن به میان می­آمد.

 طبق تبصره 9 ماده واحده قانون منع تصدی بیش از یک شغل «کلیه سازمان­ها، نهادها و ارگان­هایی که به نحوی از بودجه عمومی استفاده می­نمایند و شرکت­ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت و موسساتی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، مشمول این قانون می­باشند». از آنجا که در قانون بودجه سالانه هر سال ردیف بودجه ویژه­ای به شورای نگهبان اختصاص می­یابد، لذا به حکم صریح تبصره مذکور، قانون منع تصدی بیش از یک شغل شامل اعضای آن شورا نیز می­شود.

قانون مدیریت خدمات کشوری از صراحت بیشتری در این زمینه برخوردار است و از چند ماده این قانون (علاوه بر موادی که قبلاً ذکر شد) شغل بودن عضویت شورای نگهبان استفاده می­شود. ماده 71 قانون یاد شده مقرر می­دارد: «سمت­های ذیل مدیریت سیاسی محسوب شده و به عنوان مقام شناخته می­شوند و امتیاز شغلیمقامات مذکور در این ماده به شرح زیر تعیین می­گردد: الف) روسای سه قوه 18000امتیاز، ب) معاون اول رئیس جمهور، نواب رئیس مجلس شورای اسلامی و اعضای شورای نگهبان 17000، ج) وزراء، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونین رئیس جمهور 16000امتیاز،  د) استانداران و سفرا 15000 امتیاز، هـ) معاونین وزراء 14000 امتیاز» و تبصره 2 همان ماده اضافه می­کند: «علاوه بر حقوق موضوع ماده فوق و امتیازات ویژگی­های شاغل (مذکور در ماده 66) که حقوق ثابت تلقی می­گردد، فوق­العاده­های ماده 68 این قانون نیز حسب مورد به مقامات تعلق خواهد گرفت». به اضافه طبق تبصره 3 ماده مذکور «مقامات مذکور در این ماده که حداقل دو سال در پست مدیریت­های سیاسی انجام وظیفه نموده یا بنمایند پس از تصدی مقام، در صورتی که به سمت پایین­تری منصوب شوند، چنانچه حقوق ثابت و فوق­العاده مستمر آنها در مسئولیت جدید از هشتاد درصد حقوق ثابت و فوق­العاده مستمر وی در پست قبلی کمتر باشد به میزان مابه­التفاوت تا هشتاد درصد را تفاوت تطبیق دریافت خواهند نمود. این تفاوت تطبیق با ارتقاهای بعدی (عوامل شغل و شاغل و فوق­العاده­ها) مستهلک می­گردد و این مابه­التفاوت در محاسبه حقوق بازنشستگی و وظیفه ملاک عمل خواهند بود».

همانگونه که ملاحظه می­شود ماده 71، اعضای شورای نگهبان را از لحاظ حقوق، امتیازات شغلی و فوق­العاده­ها هم ردیف معاون اول رئیس جمهور و نواب رئیس مجلس شورای اسلامی قرار داده و از آنان تحت عنوان مدیر سیاسی و مقام نام می­برد. در بند (ه) ماده 29 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز از مقامات مذکور در ماده 71، ازجمله اعضای شورای نگهبان، به عنوان مقامات اجرایی یاد شده و برای آنها پست­های مشاوره به شرح زیر تعیین شده است: «تعداد پست­های مشاور برای مقامات اجرایی مذکور در بندهای الف، ب و ج ماده 71حداکثر 10 و برای سایر مقامات اجرایی مذکور در این ماده حداکثر 4 و برای موسسات دولتی با گستره کـشوری حداکـثر 3 پست در سـقف پست­های مـصوب تعیین می­گردد[7].

از مجموع مباحث و مواد قانونی پیش گفته معلوم می­شود که عضویت در شورای نگهبان یک شغل به حساب می­آید و همانگونه که از حقوق و امتیازات یک شغل برخوردار است، مشمول اصل منع  جمع مشاغل نیز می­شود. زیرا نمی­توان پذیرفت که افرادی از تمام حقوق و امتیازات یک شغل برخوردار باشند ولی تابع محدودیت­های قانونی آن نشوند.

3- منابع حقوقی، ضمانت اجراها و استثنائات اصل منع جمع مشاغل

اصل منع جمع مشاغل از سابقه­ای طولانی و منابعی متعدد در نظام قانون­گذاری ایران برخوردار است و ضمانت اجراهایی نیز برای آن پیش­بینی شده است و البته استثنائاتی نیز بر این اصل وجود دارد.

3-1- منابع حقوقی اصل منع جمع مشاغل

نخست می­توان از اصل 68 قانون اساسی مشروطیت یاد کرد که مقرر می­داشت «وزراء موظفاً نمی­توانند خدمت دیگر غیر از شغل خودشان برعهده گیرند». آن اصل فقط وزراء را شامل می­شد، اما بعدها ماده 43 قانون استخدام کشوری آن را به همه مستخدمین رسمی تسری داد و مقرر داشت که «مستخدم رسمی نمی­تواند تصدی بیش از یک پست سازمانی را داشته باشد...» تدوین­کنندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نگران از تجربه تلخ نفوذ برخی صاحب منصبان و افراد ذی­نفوذ در مناصب و مشاغل متعدد قبل از انقلاب و بدون توجه به نظر بعضی از اعضای مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبنی بر عدم مناسبت اصل منع جمع مشاغل در قانون اساسی و واگذاشتن آن به قوانین عادی یا محدود کردن دایره شمول آن در موارد ضرورت، در اصل 141 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، این ممنوعیت را به تمام کارمندان دولت (غیر از دارندگان سمت­های آموزشی در دانشگاه­ها و موسسات تحقیقاتی) گسترش دادند (مدنی، 1374: 327 و مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، 1364: 1331-1340 و 1358-1361).

طبق ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل «با توجه به اصل 141 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، هر شخصی می­تواند تنها یک شغل دولتی را عهده­دار شود» و به موجب تبصره 4 آن «تصدی هر نوع شغل دولتی دیگر در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت و یا مؤسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی، وکالت دادگستری، مشاوره حقوقی و ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیأت مدیره انواع شرکت­های خصوصی جز شرکت­های تعاونی ادارات و موسسات، برای کارکنان دولت ممنوع است». این تبصره در واقع با اندک تفاوتی تکرار اصل 141 قانون اساسی است. همچنین ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری مقرر می­دارد: «تصدی بیش از یک پست سازمانی برای کلیه کارمندان دولت ممنوع می­باشد...».

برای اصل ممنوعیت جمع مشاغل دلایلی نظیر پرهیز از وقفه در کارها، جلوگیری از اعمال نفوذ، انحصارطلبی و استبداد، تفریط در بودجه عمومی، لوث شدن مسئولیت­ها، رشد بیکاری، تضییع حقوق مردم و تبعیض عنوان شده است (هاشمی، 1375: 18) با این حال از دیگر دلایل قبول این اصل و تأکید مکرر بر آن در قوانین اساسی و عادی، رعایت اصل بسیار مهم استقلال قوا و جلوگیری از تمرکز و فساد اداری است. بدیهی است که در صورت تعدد مشاغل مقامات عالی کشوری، انحصار­طلبی، تمرکز قدرت، اعمال نفوذ و سایر مفاسد اداری و نقض اصل استقلال قوا بیش از همیشه نمود پیدا می­کنند. بنابراین، باید دید که برای تضمین اصل منع جمع مشاغل و جلوگیری از آثار سوء نقض آن، چه ضمانت­اجراهایی در قوانین پیش­بینی شده است.

3-2- ضمانت اجراهای اصل منع جمع مشاغل

ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری پس از بیان ممنوعیت تصدی بیش از یک پست سازمانـی برای کلیه کارمـندان دولت، عدم رعایت مفاد آن ماده را تـخلف محسوب و تصمیم­گیری راجع به آن را به هیأت رسیدگی به تخلفات اداری واگذار می­کند. متن تبصره ماده 94 چنین است: «عدم رعایت مفاد فوق­الذکر توسط هر یک از کارمندان دولت، اعم از قبول­کننده پست دوم یا مقام صادرکننده حکم، تخلف محسوب و در هیأت رسیدگی به تخلفات اداری رسیدگی و اتخاذ تصمیم خواهد شد». به موجب بند 24 ماده 8 قانون رسیدگی به تخلفات اداری (1372) نیز «داشتن شغل دولتی دیگر به استثنای سمت­های آموزشی و تحقیقاتی» جزء تخلفات اداری تلقی گردیده است. ماده 9 آن قانون برای تخلفات اداری 38گانه مذکور در ماده 8 تنبیهات اداری از اخطار، توبیخ، کسر حقوق، انفصال موقت، تغییر جغرافیایی محل خدمت، تنزل مقام یا محرومیت از انتصاب به پست­های حساس و مدیریتی، تنزل گروه یا تعویق در اعطای گروه، بازخرید خدمت، بازنشستگی، اخراج و انفصال دایم از خدمات دولتی را پیش­بینی کرده اما مشخص نکرده که هریک از این تنبیهات اداری شامل کدام یک از تخلفات اداری است. تبصره 4 ماده 9 آن قانون اضافه می­کند که «هیأت­ها پس از رسیدگی به اتهام یا اتهامات منتسب به کارمند در صورت احراز تخلف یا تخلفات در مورد هر پرونده صرفاً یکی از مجازات­های موضوع این قانون را اعمال خواهند نمود». بنابراین هیأت­های رسیدگی به تخلفات اداری می­توانند به تناسب نوع تخلف و اهمیت آن یکی از تنبیهات متنوع اداری را انتخاب کنند.

با این حال تبصره 5 ماده واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش‌ از یک شغل، حکم عام ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری را تخصیص زده و ضمانت اجرای معینی را برای تخلف تصدی بیش از یک شغل مقرر کرده است: «متخلف از این قانون به انفصال خدمت موقت از 6 ماه تا یک سال محکوم می­گردد و وجوه دریافتی از مشاغلی که در یک زمان تصدی آن را داشته است، به جزء حقوق و مزایای شغل اصلی وی، مسترد می­گردد. در صورت تکرار در مرتبه دوم، علاوه بر این، طبق تبصره 6 قانون اخیر»، آمر و صادرکننده احکام در صورت اطلاع، به نصف مجازات مذکور در صدر تبصره 5 (یعنی 3 تا 6 ماه انفصال موقت) محکوم می­گردند[8]. «و طبق تبصره 7 همان قانون» مسئولین ذیحسابی و واحدهای مالی دستگاه­های دولتی در صورت پرداخت حقوق و مزایا بابت شغل دیگر، در صورت مطلع بودن از شغل دوم، به انفصال خدمت موقت بین 3 تا 6 ماه محکوم خواهند گردید».

3-3- استثنائات اصل منع جمع مشاغل

ذیل اصل 141 قانون اساسی فقط دو استثناء در این مورد ذکر شده است که یکی عضویت در هیأت­مدیره یا مدیریت عامل شرکت­های تعاونی ادارات و موسسات است؛ با توجه به محدودیت توان اقتصادی کارکنان دولت و لزوم تأمین نیازهای متعارف آنها و نقش تعاون جمعی در این امر تأسیس، عضویت و اداره شرکت­های تعاونی مسکن و مصرف یا اعتبار بین کارکنان دولت امری معمول تلقی می­شود. این شرکت­ها فاقد جنبه تجاری است و سود اندک آنها بین اعضا تقسیم می­شود. به علاوه، شرکت­های تعاونی ادارات یک مجموعه غیردولتی است که سرمایه آن تماماً از آورده کارکنان دولت به عنوان یک شخص حقیقی  تأمین می­شود. لذا احتمال سوءاستفاده از اموال و وجوهات دولتی، اعمال نفوذ و... در مورد اعضای آنها اصولاً منتفی است. از طرف دیگر انتخاب اعضای هیأت­مدیره تعاونی­های کارکنان اداری و سازمان­های دولتی خارج از کارکنان و شاغلین همان اداره یا سازمان ممکن نیست، به همین دلیل عضویت در هیأت­مدیره تعاونی ادارات و موسسات از شمول اصل 141 استثناء شده است.

استثناء دیگر سمت­های آموزشی در دانشگاه­ها و موسسات تحقیقاتی است. ضرورت ارتباط بین مراکز علمی و سایر دستگاه­های دولتی یا عمومی برای انتقال متقابل یافته­های علمی از دانشگاه­ها و موسسات تحقیقاتی به عرصه عمل و اجرا و تجارب مراکز اجرایی،  تولیدی و صنعتی به دانشگاه­ها چنین استثنایی را توجیه می­کند. ناگفته نماند که این استثناء فقط ناظر به سمت­های آموزشی است و سمت­های اداری، اجرایی و مدیریتی در دانشگاه­ها و موسسات تحقیقاتی را شامل نمی­شود. نظریات تفسیری شورای نگهبان مؤید این معناست که بعداً ذکر خواهد شد.

سه استثناء دیگر بر اصل 141 در قوانین عادی وارد شده است که به یقین هر سه مورد خلاف اصل مذکورند. نخست، تبصره 8 قانون منع  تصدی بیش از یک شغل مقرر می دارد: «افرادی که مستقیماً از سوی مقام معظم رهبری به سمت­هایی در دستگاه­های مختلف منصوب می گردند از شمول مفاد این قانون مستثنی خواهند بود». استثنای مذکور، که به معنای فرا قانونی بودن اختیارات رهبری و مستثنی انگاشتن وی از حاکمیت  قانون اساسی تلقی می­شود، علاوه بر مغایرت با اصل 141، نافی عبارت ذیل اصل یکصدوهفتم قانون اساسی است که مقرر می­دارد: «رهبر در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی است». بدون تردید استثناء کردن مقام رهبری از شمول قانون اساسی و تلقی اختیارات فراقانونی برای وی، نه تنها به تقویت جایگاه رهبری نمی­انجامد بلکه به دلیل شائبه تبعیض به تضعیف جایگاه معنوی و روحانی رهبری در اذهان عمومی منجر می­شود. افزون بر این، صرف­نظر از مباحث نظری رایج درباره جایگاه و قلمرو اختیارات ولی فقیه، چون از لحاظ عینی و حقوقی صلاحیت­ها و اختیارات رهبر متکی بر قانون اساسی است، بنابراین توسعه فراقانونی اختیارات وی متضمن یک تناقض آشکار قانونی و عقلی است که نتیجه آن متزلزل گردیدن جایگاه بلند قانون اساسی و تنزل مقام رفیع رهبری است.

در ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری استثناء دیگری بر منع جمع مشاغل اضافه شده است. طبق این ماده «تصدی بیش از یک پست سازمانی برای کلیه کارمندان دولت ممنوع می­باشد. در موارد ضروری با تشخیص مقام مسئول مافوق تصدی پست سازمانی مدیریتی یا حساس به صورت سرپرستی، بدون دریافت حقوق و مزایا برای حداکثر چهار ماه مجاز می­باشد». در این مورد به اختصار می­توان گفت که اولاً عدم دریافت حقوق و مزایا جمع دو شغل را ولو به طور موقت، توجیه نمی­کند. زیرا شغل فقط با دریافت حقوق و مزایا تعریف نمی­شود و فلسفه اصل منع جمع مشاغل نیز فقط عدم دریافت دو حقوق نیست. ثانیاً اجتماع دو شغل در یک فرد، حتی به صورت موقتی، با اطلاق اصل 141 مغایرت دارد. ثالثاً در مقام عمل مدت چهار ماه مذکور ممکن است به کرات تمدید شود و راه برای نقض بیشتر اصل 141 هموار گردد. رابعاً موارد ضرورت و مقام مافوق پست سازمانی مدیریتی یا حساس در آن ماده، بسیار قابل تفسیر است. بنا به جهات مذکور جمله دوم ماده 94 قانون مدیریت خدمات کشوری با اصل 141 مغایرت دارد و انتظار می­رفت که شورای نگهبان به علت مغایرت با قانون اساسی، آن را تأیید نکند و جهت حذف این استثناء آن را به مجلس بازگرداند.

با تصویب قانون مورد بحث در مورد ممنوعیت افراد شاغل در قوای سه­گانه و موسسات و سازمان­های دولتی از عضویت در شورای نگهبان به عنوان حقوقدان، فقهای آن شورا به طور ضمنی از چنین ممنوعیتی معاف شدند و بدین ترتیب یک استثناء دیگر به طور تلویحی به دو استثناء قبلی افزوده شد که در سطور آتی به آن خواهیم پرداخت.

4ـ تفسیر دوگانه و خود استثنایی شورای نگهبان از اصل 141 قانون اساسی

شورای نگهبان که به موجب اصل 98 قانون اساسی تنها مرجع رسمی تفسیر آن قانون است. بارها به تفسیر اصل 141 قانون اساسی پرداخته است. ما برای رعایت ایجاز و اجتناب از اطناب سخن از نقل متن نظریات شورای نگهبان در این باره خودداری و فقط جمع نظرات آن شورا را در زیر خلاصه می­کنیم و خوانندگان علاقه­مند را به مجموعه نظریات تفسیری شورای نگهبان در مورد اصول قانون اساسی ارجاع می­دهیم.

در این نظریات شورای نگهبان همواره تفسیری عام و گسترده از اصل 141به عمل آورده و موارد سوال را مشمول منع جمع مشاغل قلمداد کرده است. از آن جمله، عدم امکان جمع هر یک از مشاغل قضاوت، سرپرستی سازمان اوقاف، ریاست دانشگاه، ریاست دانشکده، عضویت در هیأت­های بازسازی و گزینش ادارات و سازمان­ها، اشتغال به کار در نهادها، ارگان­ها و بنیادهای انقلابی و ریاست دیوان محاسبات کشور با نمایندگی مجلس شورای اسلامی است. همچنین قبول ریاست سازمان­ها یا ارگان­های دادگستری توسط اعضای شورای عالی قضایی (سابق) و تصدی وزیر یا رئیس یا مدیر یک وزارتخانه یا سازمان بر موسسات و سازمان­های تابعه آن وزارت­خانه یا سازمان، توسط شورای نگهبان با اصل 141 قانون اساسی مغایر تلقی شده است (موذنیان، 1381: 11، 25، 36، 45، 55، 61 ، 102، 103، 196، 200، 246، 238، 455، 456).

با این حال تجربیات فراوان نشان می­دهد که اصل ممنوعیت جمع مشاغل، خصوصاً در مشاغل سیاسی و رده بالا، چندان مورد اعتنا و احترام نبوده است. در کنار موارد متعدد عدم رعایت اصل ممنوعیت جمع مشاغل، عضویت هم­زمان معاون اول رئیس­جمهور در شورای نـگهبان در دوره­های پنجم (1368 تا 1372) و ششم (1372 به بـعد) ریاست جـمهوری نمونه­ای از آنهاست» (هاشمی، 1375: 26-27)  اشغال مناصب عالی وزارتی یا معاونت رئیس جمهور یا ریاست سازمان­های وابسته به قوه قضائیه یا سمت مدیریتی و اجرایی در دانشگاه­ها و مراکز آموزش عالی توسط بعضی از اعضای شورای نگهبان در سال­های اخیر انتقاد صاحب­نظران و فعالان سیاسی، مطبوعات و بعضی از نمایندگان مجلس شورای اسلامی را برانگیخت و فشار نمایندگان مجلس هفتم باعث شد که رئیس آن مجلس از شورای نگهبان سوال کند که «آیا عضویت در شورای نگهبان شغل محسوب می­شود و مصداق اصل 141 قانون اساسی می­باشد یا خیر؟»[9] پاسخ دبیر آن شورا به رئیس مجلس چنین بود: «نامه شماره 33729/10د مورخ 6/3/1386 مبنی بر درخواست اظهارنظر تفسیری درباره اصل 141 قانون اساسی و اینکه آیا عضویت در شورای نگهبان شغل محسوب می­شود و مصداق اصل 141 قانون اساسی می­باشد یا خیر؟ در جلسه مورخ 16/3/1386 شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نتیجتاً شورا به نظر تفسیری نرسید[10]» (مراجعه کنید به تارنمای مرکز تحقیقات شورای نگهبان به نشانی www.shora.gc.ir) با وجود این پاسخ فاقد دلیل مبنی بر عدم دستیابی به نظر تفسیری در خصوص شمول اصل 141 بر اعضای شورای نگهبان، اظهار نظر بعضی از اعضای آن شورا[11] نشان داد که دست کم بعضی از اعضای آن شورا خود را از شمول اصل 141 استثناء می­دانند اما به هر دلیل حاضر به اعلام رسمی و کتبی آن نیستند.

پس از بی­نتیجه ماندن استفساریه مذکور، یک فوریت طرحی تحت عنوان «الحاق یک تبصره به قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 1373» در جلسه علنی مورخ 28/5/1386 مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید که علیرغم درخواست رد آن طرح توسط کمیسیون اجتماعی مجلس، پس از سخنان موافقان و مخالفان، ماده واحده­ای به شرح زیر با اکثریت قاطع آرای نمایندگان (187 رأی از مجموع 210 رأی)، در تاریخ 18/1/1387به تصویب رسید: «عضویت کلیه اشخاص شاغل در هر یک از قوای سه­گانه و موسسات و سازمان­های تابعه آنها و شرکت­ها و موسسات دولتی یا وابسته به دولت که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام بوده و به هر مقدار از بودجه کل کشور استفاده می­نمایند، در شورای نگهبان به عنوان حقوقدان[12] ممنوع است و این ممنوعیت مشمول[13] اعضای کنونی شورای نگهبان که قبل از این قانون انتخاب شده­اند نیز می­شود و چنانچه ظرف یک ماه پس از تصویب این قانون استعفا ندهند از عضویت در شورای نگهبان مستعفی شناخته می­شوند» (روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، شماره 18384 تاریخ 26/1/1387: 11-18).

اما شورای نگهبان که قبلاً در قبال سوال مجلس، پاسخ قانع­کننده­ای ارائه نکرده بود، این بار نیز به دلایل زیر مصوبه مذکور را به مجلس برگرداند: «1ـ صدر تبصره الحاقی مغایر اصل 91[14] و 141 قانون اساسی شناخته شد و همچنین قسمت اخیر تبصره الحاقی در خصوص اعضای کنونی شورا مغایر اصل 91 قانون اساسی است، 2ـ از جهت اینکه آیا ممنوعیت مزبور شامل مشاغل آموزشی هم می­گردد یا خیر، ابهام دارد. پس از رفع ابهام اظهار نظر خواهد شد» (مراجعه کنید به تارنمای مرکز تحقیقات شورای نگهبان به نشانی www.shora.gc.ir).

برای بررسی حقوقی نظر شورای نگهبان ابتدا یادآور می­شویم که مصوبه مجلس شامل سه نکته بود: 1- ممنوعیت عضویت کلیه اشخاص شاغل در هر یک از قوای سه­گانه و... در شورای نگهبان به عنوان حقوقدان، 2- شمول این ممنوعیت بر حقوقدانان فعلی شورای نگهبان، 3- مستعفی شناخته شدن حقوقدانان فعلی مشمول این مصوبه از عضویت در شورای نگهبان در صورت عدم استعفا ظرف یک ماه پس از تصویب این قانون. اما در مورد نظر شورای نگهبان موارد زیر قابل ذکر است:

اولاً: معلوم نیست که صدر مصوبه (یعنی ممنوعیت عضویت اشخاص شاغل در قوای سه­گانه در شورای نگهبان) با اصل 91 قانون اساسی، که ناظر به هدف، ترکیب، شرایط و نحوه انتصاب یا انتخاب اعضای شورای نگهبان است، چه مغایرتی دارد.

ثانیاً: چگونگی مغایرت قسمت اخیر مصوبه در خصوص مستعفی شناخته شدن حقوقدانان فعلی مشمول مصوبه از عضویت شورای نگهبان در صورت عدم استعفا با اصل 91 نیز بیان نشده است. اگر منظور شورای نگهبان از مغایرت این است که شمول ممنوعیت دو شغل نسبت به حقوقدانان کنونی شورای نگهبان و مستعفی شناخته شدن آنها در صورت عدم استعفا، مغایر با رأی قبلی نمایندگان به حقوقدانان آن شورا است، می­توان گفت که بر فرض وجود چنین مغایرتی، رأی قاطع نمایندگان به این مصوبه به معنای عدول مجلس از رأی قبلی به حقوقدانان و پس گرفتن آن است.

ثالثاً: استناد شورای نگهبان به اصل 141 قانون اساسی برای رد مصوبه­ای که در صدد اجرایی­تر کردن و پای­بندی بیشتر مقامات عالی به رعایت آن اصل است، نقض غرض محسوب می­شود و مایه شگفتی بیشتر است.

شاید تنها تعبیر ممکن از نظر شورای نگهبان چنین باشد که چون اعضای آن شورا صراحتاً در اصل مذکور ذکر نشده­اند، مصوبه مجلس مغایر با آن اصل است. این برداشت نیز مردود است چون با توجه به آنچه قبلاً گفتیم در شمول اصل 141 نسبت به اعضای شورای نگهبان هیچ تردیدی وجود ندارد.

رابعاً: بند (2) نظر شورای نگهبان مبنی بر وجود ابهام در مصوبه مجلس از جهت شمول یا عدم شمول آن به مشاغل آموزشی و منوط کردن اظهار ­نظر به رفع ابهام مذکور نیز اساساً وارد نیست زیرا با اعلام مغایرت مصوبه با اصل 91 و 141 قانون اساسی در بند (1) نظر شورای نگهبان، که اساس و هدف طرح مصوب را زیر سوال می­برد[15]، دیگر جایی برای رفع ابهام باقی نمی­ماند.

 به اضافه با توجه به اینکه عنوان مصوبه مجلس «طرح الحاق یک تبصره به قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 1373» بود، بدیهی است تبصره یک آن قانون و جمله اخیر اصل 141 قانون اساسی، که سمت­های آموزشی را از اصل منع تعدد مشاغل استثناء می­کنند، به قوت خود باقی بوده و مصوبه مجلس اساساً در مقام تعرض به این استثنا نبوده است که شورای نگهبان از این جهت طرح را مبهم شناخته و به مجلس برگرداند.

به هر حال آنچه بیان شد، نشانگر آن است که نهاد پاسدار قانون اساسی چه از طریق تفسیر آن قانون (هاشمی، 1375: 275) و چه از طریق ممیزی قوانین عادی درصدد خود استثنایی از این محدودیت قانونی است. امری که با اصول متعدد و روح مساوات محور و ضد تبعیض قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کاملاً مغایرت دارد.

5ـ آثار چند شغله بودن اعضای شورای نگهبان

شورای نگهبان جایگاه بسیار مهمی که در قانون اساسی دارد و به خاطر وظایف خطیری که در سه حوزه بررسی مصوبات مجلس، نظارت بر انتخابات و تفسیر قانون اساسی به این نهاد فقهی و حقوقی سپرده شده است، باید کاملاً مستقل از قوای مجریه، قضائیه و حتی قوه مقننه، که خود بخشی از آن است، عمل کند و از هر گونه وضعیتی که به جایگاه بی­بدیل آن خدشه وارد نماید و اعتبار تصمیمات و نظرات آن را متزلزل سازد جلوگیری کند و حتی از قرار گرفتن در مظان اتهام بپرهیزد. ورود بعضی از اعضای شورای نگهبان به ترکیب سازمان­ها یا قوای دیگر، تحت هر عنوانی که باشد علاوه بر اینکه آنان را از ایفای وظایف خطیر خود‌ که نیاز به فرصت، مطالعه و جهد فراوان دارد، باز می­دارد، اصل استقلال قوا را نیز مخدوش می­سازد و قوای حاکم در کشور را از انجام شایسته وظایف قانونی خود باز می‌دارد و راه را برای اعمال نفوذ هموار می­سازد. موارد زیر از جمله آثار و تبعات سوء این امر است.

5-1- تضعیف کار ویژه قانونگذاری مجلس شورای اسلامی

لوایح قضایی از طریق قوه قضائیه[16] تهیه و پس از تصویب هیأت وزیران و لوایح قانونی از طریق خود هیأت وزیران به مجلس شورای اسلامی فرستاده می­شوند و پس از تصویب مجلس به شورای نگهبان ارسال می­گردند تا از جهت عدم مغایرت با شریعت مقدس  اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار گیرند. چنانچه کسانی از اعضای شورای نگهبان در سطوح عالی قوه قضائیه یا هیأت وزیران حضور داشته باشند، در واقع آنها حداقل دو بار راجع به لوایح مذکور اظهارنظر و رأی می­کنند، یک بار قبل از تصویب در قوه قضائیه یا هیأت وزیران و بار دیگر بعد از تصویب مجلس در شورای نگهبان. در نتیجه اگر مجلس تغییراتی غیر از آنچه مدنظر قوه قضائیه یا دولت بوده است، در لایحه انجام دهد آنها می‌توانند در شورای نگهبان با آن مخالفت کنند و بدین وسیله هم حیطه قانونگذاری مجلس را محدود و هم استقلال نظر شورای نگهبان در برابر قوای قضائیه یا مجریه را مخدوش کنند[17].

آنچه گفتیم در مورد طرح­های قانونی پیشنهادی نمایندگان نیز صادق است. یعنی چنانچه مجلس طرحی را برخلاف نظر دولت یا قوه قضائیه تصویب کند، آن دسته از اعضای شورای نگهبان که در دولت یا قوه قضائیه نیز حضور دارند، ممکن است به هنگام بررسی طرح مصوب مجلس در شورای نگهبان، از بی طرفی خارج شدند و در اظهارنظرها و آرای خود تأمین نظر دولت یا قوه قضائیه را ملاک قرار دهند. نمونه بارز آن سه مرحله مخالفت شورای نگهبان با طرح تعیین وضعیت شوراهای عالی در جهت تأمین نظر رئیس دولت نهم است[18]. نمونه دیگر آن دو مرحله مخالفت شورای نگهبان با طرح مورد بحث (طرح الحاق یک تبصره به قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل) است که در صفحات قبل بررسی شد. جالب اینکه به هنگام تصویب این طرح در مجلس، دولت نیز همنوا با شورای نگهبان، مخالفت خود را با تصویب آن اعلام کرده است (روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران، شماره 18384 مورخ 26/1/1387: 18). به سختی می­توان پذیرفت که حلقه_­های وصل دولت و شورای نگهبان در این مخالفت هماهنگ بی­تأثیر باشند. چگونه می­توان پذیرفت که حضور اعضای قوه مجریه یا قوه قضائیه در جلسه شورای نگهبان به عنوان عضو حقوقدان در رد این طرح و خود استثنایی از اصل 141 قانون اساسی بی­تأثیر بوده است؟

5-2- تضعیف کار ­ویژه نظارتی مجلس شورای اسلامی

یکی از وظایف مهم مجلس، نظارت بر عملکرد قوا و نهادهای دیگر است که از طرق گوناگون از جمله تصویب قوانین نظارتی لازم، رای اعتماد به وزرا، تحقیق و تفحص از قوه مجریه یا قوه قضاییه، سؤال، تذکر یا استیضاح هر یک از وزراء یا هیأت وزیران یا رئیس جمهور و  یا رسیدگی به شکایات مردم از طرز کار آنها انجام می­گیرد[19]. از طرف دیگر نظارت بر انتخابات مجلس که یکی از مراحل مهم آن بررسی صلاحیت کاندیداهاست، توسط شورای نگهبان صورت می­پذیرد. وقتی که یک فرد یا افرادی از اعضای شورای نگهبان، وزیر یا معاون رئیس جمهور یا معاون رئیس قوه قضائیه باشند، به طور طبیعی اعمال حق نظارت مجلس بر قوای مذکور محدود می­شود، زیرا مثلاً اگر نماینده­ای به وزیر پیشنهادی رای اعتماد ندهد یا طرح استیضاح آن وزیر را امضاء کند یا پس از استیضاح رای عدم اعتماد دهد یا به تحقیق و تفحص از وزارتخانه یا سازمان تحت امر وی رأی دهد، وی نیز می­تواند به عنوان عضو شورای نگهبان در مورد صلاحیت نمایندگی او برای دوره آینده انتخابات مجلس رأی منفی دهد. نتیجه اینکه نمایندگان مجلس با ملاحظه چنین عاقبتی از انجام دقیق و کامل وظیفه نظارتی خودشان صرفنظر می­کنند.

5-3- تضعیف کار ویژه نظارت انتخاباتی شورای نگهبان

به موجب اصل نود و نهم قانون اساسی، «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه­پرسی را بر عهده دارد». «هدف از نظارت جلوگیری از هر گونه تخلف یا تقلب در جریان مراحل مختلف انتخابات یا همه پرسی به ویژه از سوی مجریان و ایجاد اعتماد برای عموم جامعه در مورد مؤثر بودن رأی آنها و در نتیجه افزایش مشارکت عمومی در جریان اداره امور کشور است، امری که لازمه جمهوریت نظام «جمهوری اسلامی» و جلوگیری از استبداد است و قانون اساسی بر آن تأکید دارد». اصل ششم آن قانون مقرر می­دارد: «در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شود...».

اولین و بدیهی­ترین شرط نظارت صحیح بر انتخابات که به افزایش اعتماد، مشارکت و تحکیم رابطه ملت و حاکمیت منجر خواهد شد، استقلال و بی­طرفی ناظران انتخابات است. به همین دلیل قانون اساسی نظارت بر انتخابات را به نهادی مستقل از قوه مجریه که مجری انتخابات است، واگذار کرده است. از این رو، قبول سمت­های اجرایی مثل وزارت و معاونت رئیس جمهور یا نمایندگی خبرگان توسط اعضای شورای نگهبان می­تواند آن شورا را به طور طبیعی و غیرقابل انکاری از موضع استقلال و بی­طرفی خارج سازد و کسانی را که باید نگهبان قانون اساسی باشند، در معرض نقض قانون اساسی قرار دهد. در مورد انتخابات ریاست جمهوری ممکن است آنها سعی کنند با حفظ وضع موجود در قوه مجریه، موقعیت خود را در آن حفظ کنند. این به معنای آن است که دست کم بعضی از اعضای شورای نگهبان از ناظر مستقل و بی­طرف انتخابات به حامی و حافظ منافع فرد یا جناحی خاص تبدیل شوند.

در خصوص انتخابات مجلس شورای اسلامی، ممکن است تلاش کنند که کاندیداهای حامی دولت بیشترین کرسی­های مجلس را کسب کنند و مجلس تک­صدایی را تشکیل دهند. این مشکل در مورد انتخابات خبرگان جهات گوناگونی پیدا خواهد کرد، اولاً نامزدی اعضای شورای نگهبان در انتخابات خبرگان، به معنای بررسی صلاحیت و صحت انتخاب سایر نامزدهای خبرگان به وسیله رقبای انتخاباتی خود آنهاست. ثانیاً صلاحیت و صحت انتخابات اعضای شورای نگهبان برای مجلس خبرگان در شرایطی برابر با سایر نامزدهای خبرگان قابل بررسی نخواهد بود. ثالثاً از آنجا که برگزیدن رهبر و نظارت بر عملکرد او، وظیفه مجلس خبرگان است، ورود برخی از اعضای شورای نگهبان منصوب رهبری به ترکیب خبرگان، مستلزم دور باطلی است که نتیجه آن بروز ایراد حقوقی در نحوه انتخاب رهبر و نظارت بر او در طول دوران رهبری است.

5-4- خروج از بی طرفی در تفسیر قانون اساسی

بدون تردید یکی از مسایل مهم علم حقوق فنون و شیوه­های تفسیر قوانین است. زیرا همواره قوانین قابل تفسیر هستند و قانون اساسی نیز نه تنها از این امر مستثنی نیست، بلکه به دلیل کلی بودن، از ظرفیت تفسیرپذیری بیشتری نسبت به سایر قوانین برخوردار است. قانون اساسی، فراتر از همه قوانین است و بر خلاف قوانین عادی ناظر به یک موضوع خاص نیست، بلکه اصول و سیاست­های کلی اداره امور کشور را از جهات گوناگون سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی، آموزشی و... بیان می­کند. تفسیر قانونی در حکم قانون است، لذا همان طور که خود قانون لازم­الاجراست، تفسیر آن نیز لازم­الاجرا و در مسایل مختلف کشور اثرگذار است. برابر اصل 98 قانون اساسی تفسیر آن قانون به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می­شود. واگذاری وظیفه مهم تفسیر قانون اساسی به شورای نگهبان، که در عمل ارزشی همسنگ با خود آن قانون دارد و به همان اندازه لازم الاجراست، به این معناست که «عالی­ترین سند سیاسی و حقوقی کشور در اختیار تعداد معدودی از اعضا می­باشد و شورای نگهبان را، خصوصاً از نظر اخلاقی در موقعیت حساس و خطیری قرار می­دهد که با اقدام [تفسیر] خود، به راحتی قادر به تغییر سرنوشت فردی و اجتماعی مردم می­باشد» (هاشمی، 1375: 304، 303). بنابراین اهمیت مطلب نشان می­دهد که چرا نویسندگان قانون اساسی، تفسیر آن را به شورای نگهبان سپرده و تصویب سه چهارم آنها را نیز شرط تفسیر قرار داده­اند. جمعی برگزیده متشکل از شش نفر فقیه عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسایل روز و شش نفر حقوقدان مسلمان در رشته­های مختلف حقوقی[20]، یعنی دوازده نفر کارشناس برجسته از لحاظ علمی و اخلاقی، باید در تفسیر قانون اساسی به لوازم و اصول منطقی تفسیر قانون، به خصوص اصل غیرقابل انکار بی­طرفی پایبند باشند تا در آن کوچک­ترین خدشه یا ابهام یا تردیدی روی ندهد.

با توجه به آنچه گذشت، دو یا چـند شغله بودن برخی از اعضای شورای نگهبان مـی­تواند بی­طرفی آنها را در تفسیر اصول مختلف قانون اساسی مورد تردید قرار ­دهد. به عنوان مثال، عضویت بعضی از اعضای شورای نگهبان در ترکیب قوه مجریه، تحت هر اسم یا عنوانی که باشد، این شائبه را دامن می­زند که در تفسیر اصول قانون اساسی، نظر قوه مجریه غلبه پیدا کند و مانع از تفسیر منطقی و بی‌طرفانه قانون اساسی شود. همین طور اگر تعدادی از اعضای شورای نگهبان خود دو شغله نبودند، بعد از آن همه نظریات تفسیری همسو در تأکید بر اصل 141 قانون اساسی، این بار شاهد تفسیر و عملکردی کاملاً متفاوت از سوی شورای نگهبان که باعث مستثنی شدن خود آنها از اصل مذکور شود، نمی­بودیم.

نتیجه­گیری

اصل 141 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در بیان اصل ممنوعیت جمع مشاغل از چنان تفصیلی برخوردار است که در جامعیت و شمول آن نسبت به کلیه سازمانها، نهادها، موسسات و... تردیدی باقی نمی­ماند. شورای نگهبان نیز به عنوان مفسر قانون اساسی در تفاسیر متعدد خود نوعاً برداشتی جامع و فراگیر از این اصل ارائه کرده است. با این همه در عمل شاهد تعدد مشاغل دولتی و رسمی تعدادی از صاحب منصبان عالی کشور از جمله بعضی از اعضای شورای نگهبان بوده و هستیم. وزارت، معاونت یا ریاست همزمان بعضی از اعضای شورای نگهبان در قوای مجریه یا قضائیه به ویژه در سال­های اخیر رویه­ای جا افتاده است که علیرغم مغایرت با اصل 141 قانون اساسی، شورای نگهبان خود هیچ گاه حساسیتی به آن نشان نداده و سایر مراجع قانونی نیز تا زمان­های اخیر توجه جدی به آن نکردند. عدم حساسیت شورای نگهبان نسبت به تعدد مشاغل بعضی از اعضای آن، عدم ارائه پاسخ منطقی به استفساریه مجلس در مورد شمول اصل 141 قانون اساسی نسبت به آنها، رد مصوبه مجلس در مورد ممنوعیت دو شغله بودن حقوقدانان شورای نگهبان و بالاخره اظهارات بعضی از آنها در توجیه مشاغل متعدد خود، فی­الواقع همگی حکایت از آن دارد که آنان خود را مشمول این ممنوعیت نمی­دانند.

بعضی از حقوقدانان عضو آن شورا برای توجیه اشتغال خود در دیگر مشاغل دولتی از شغل نبودن عضویت در شورای نگهبان، یا عدم دریافت حقوق از دو محل، زمان­بر نبودن امر وزارت و... سخن گفته و اضافه کرده­اند که نمایندگان که با آگاهی از عضویت آنها در شورای نگهبان به وزارت­شان رأی اعتماد داده­اند نباید برای ممنوعیت تعدد مشاغل اعضای شورای نگهبان قانون تصویب کنند[21].

در این مقاله با ارائه دلایل مختلف ثابت شد که عضویت در شورای نگهبان بی­تردید شغل محسوب می­شود. شورای نگهبان از بودجه عمومی استفاده می­کند و اعضای آن طبق قوانین متعدد از لحاظ حقوق و مزایا و فوق­العاده­ها همپایه معاون اول رئیس جمهور و نواب رئیس مجلس شورای اسلامی شناخته شده­اند. به اضافه، معیار تعریف شغل دریافت حقوق یا مقدار زمان لازم برای انجام آن نیست که ادعای عدم دریافت حقوق از دو محل یا زمان بر نبودن یک سمت، توجیه­کننده اشتغالات متعدد افراد باشد. رویه جاری گذشته نیز خلاف قانون اساسی است و نمی­تواند ادامه وضعیت خلاف قانون را توجیه کند، بلکه بازگشت به قانون و جلوگیری از نقض آن، هر زمان که شروع شود، آغاز مبارکی است که باید به استقبال آن شتافت. استناد به رأی اعتماد نمایندگان به وزیر با علم به عضویت او در شورای نگهبان نیز صحیح نیست. زیرا اولاً رئیس دولت نباید عضو شورای نگهبان را بدون کناره­گیری از عضویت در آن شورا به معاونت خود برگزیند یا به عنوان وزیر به مجلس معرفی کند. ثانیاً نمایندگان مجلس نباید پیش از استعفای نامزد پست وزارت از شورای نگهبان، به وی رأی اعتماد دهند. ثالثاً رأی قاطع نمایندگان به طرح ممنوعیت تعدد مشاغل حقوقدانان شورای نگهبان را می­توان عدول از رأی اعتماد قبلی تلقی کرد.

به هر حال اگر چه اصل 141 قانون اساسی از اعضای شورای نگهبان به خصوص نام نبرده است، اما شورای نگهبان یکی از موسسات دولتی مذکور در آن اصل  تلقی می­شود و اگر به ادله و مبانی آن اصل توجه گردد، معلوم می­شود که وقتی آن اصل شامل تمام کارمندان دولت گردد، به طریق اولی شامل اعضای شورای نگهبان نیز می­شود. اگر در مورد کارمندان عادی دولت، فلسفه ممنوعیت عمدتاً عدم دریافت دو حقوق از بیت المال و توزیع عادلانه فرصت­های شغلی و امکان اختصاص وقت کافی برای انجام وظایف شغلی است، در مورد مدیران ارشد و به ویژه کسانی که در سطوح عالی حاکمیت از قدرت تصمیم­گیری کلان و اختیارات گسترده برخوردارند، حفظ استقلال و بی­طرفی، جلوگیری از تمرکز قدرت و اعمال نفوذ و سوء استفاده از اختیارات قانونی نیز مدنظر است. همچنانکه گفتیم تعدد مشاغل اعضای شورای نگهبان در بررسی مصوبات مجلس، تفسیر قانون اساسی، نظارت بر انتخابات و نظارت قوه مقننه برعملکرد سایر قوا و نهادها خلل ایجاد می­کند و مغایر با اصل 141 و اصول متعدد قانون اساسی به ویژه اصل بنیادین تفکیک قواست.

در نهایت این موضوع از منظر آیین دادرسی نیز قابل توجه است. طبق اصول مسلم آئین دادرسی سابقه اظهارنظر قاضی در یک موضوع مانع از صلاحیت اوست. در چنین مواردی برای رعایت بی‌طرفی قانون­گذار قاضی یا دادرس را از رسیدگی منع کرده و به اصحاب دعوا نیز اجازه ردّ آنها را داده است[22].

با توجه به موارد ردّ قاضی که مشابه آن در سایر قوانین نیز پیش­بینی شده است[23]، اظهارنظر رسمی یا غیررسمی و صریح یا ضمنی شورای نگهبان در مورد استفساریه و مصوبه مجلس دائر بر شغل محسوب نشدن عضویت در شورای مذکور، با دو ایراد حقوقی روبروست؛ نخست آنکه آراء و اظهارات شورا و اعضای آن درباره موضوعی که مستقیماً به خودشان مربوط است ممکن است از رویکردی سودانگارانه در تفسیر قانون اساسی از سوی نهاد نگهبان آن قانون حکایت کند. دیگر آنکه اظهار نظر و رأی برخی از اعضای حقوقدان شورای نگهبان، که در قوه قضائیه یا مجریه عضویت داشته یا دارند در مورد لوایح قانونی یا قضایی مصوب مجلس با توجه به سابقه اظهارنظر آنها در قوه مجریه یا قضائیه، نمی­تواند مستقل از نظر و رأی قبلی آنها باشد و می­تواند از موارد ردّ آنها تلقی گـردد. با توجه به آنچه گفته شد می‌توان نتیجه گـرفت که ممنوعیت تعدد مشاغل بی­تردید شامل تمام اعضای شورای نگهبان نیز می­شود. این برداشت، نه تنها با اصول متعدد قانون اساسی و روح حاکم بر آن که قبلاً مورد اشاره قرار گرفت، سازگار است بلکه با اصل تساوی عموم در برابر قانون[24] نیز هماهنگی و همسویی کامل دارد. امید آنکه «شورای نگهبان قانون اساسی» در عمل به این میثاق ملی بی هیچ شائبه و ایرادی پیشرو و الگو باشد که گفته­اند: «حرمت امام­زاده با متولی آن است».