جایگاه ماده 103 منشور ملل متحد در حقوق بین‌الملل عام

جایگاه ماده 103 منشور ملل متحد در حقوق بین‌الملل عام

ستار عزیزی[1]

چکیده

معنا و گسترۀ اثرگذاری مادۀ 103 منشور که حاوی اعلام اولویت تعهدات ناشی از منشور بر تعهدات دول عضو به‌موجب هر موافقتنامه بین‌المللی دیگر است، دارای ابهامات زیادی است که حتی در کنوانسیون حقوق معاهدات 1969 نیز این ابهامات رفع نشده است. در این مقاله تلاش شده است تا جایگاه این ماده در حقوق بین‌الملل عام تبیین گردد و برخی از این ابهامات رفع شود. به نظر می‌رسد که تصمیمات الزام‌آور ارکان مختلف سازمان ملل متحد به‌ویژه شورای امنیت، بر دیگر تعهدات بین‌المللی اعضا برتری دارد و این اولویت به حوزۀ قواعد عرفی نیز گسترش یافته است. اهمیت منشور ملل متحد به‌عنوان قانون اساسی جامعۀ بین‌المللی باعث شده است که عملاً دول غیر عضو و حتی سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی نیز موظف به پذیرش اولویت تعهدات ناشی از منشور باشند. اثر حقوقی اولویت تعهدات ناشی از منشور آن است که معاهدات و تعهدات معارض تا زمان رفع تعارض، به حالت تعلیق درمی‌آیند.

واژگان کلیدی:مادۀ 103 منشور، حقوق بین‌الملل عرفی، تعلیق معاهدات، شورای امنیت.

مقدّمه

در چهار حوزۀ منابع، تعهدات، قواعد و تعارض قواعد و آیین‌های رسیدگی به اختلافات در نظام حقوق بین‌الملل می‌توان وجود نظامی سلسله‌مراتبی را دید (Galicki, 2008: 43). به نظر می‌رسد که مادۀ 103 منشور به حوزه برتری تعهدات و قواعد مربوط می‌شود. این ماده چنین مقرر می‌دارد: «در صورت تعارض میان تعهدات اعضای ملل متحد بر اساس این منشور، و تعهدات آنها به‌موجب هر موافقتنامۀ بین‌المللی دیگر، تعهدات آنها بر اساس منشور اولویت خواهد داشت». ذکر این نکته لازم است که گروه مطالعاتی کمیسیون حقوق بین‌الملل از تنوع قواعد و مقررات ناشی از نظام سلسله مراتبی، به‌عنوان یکی از موجبات چندپارگی نظام حقوق بین‌الملل یاد کرده است. به اعتقاد گروه مذکور، سه مجموعه متوازی قواعد و تعهدات را می‌توان به‌عنوان قواعد و تعهداتی که در حقوق بین‌الملل معاصر برتری دارند، مطالعه کرد:

الف) قواعد آمرۀ حقوق بین‌الملل عام (Jus Cogens)

ب) تعهدات عام‌الشمول (Erga Omnes)

ج) تعهدات ناشی از منشور ملل متحد (مادۀ 103 منشور ملل متحد).

قواعد آمرۀ حقوق بین‌الملل (Jus Cogens) در مادۀ 53 کنوانسیون حقوق معاهدات 1969 وین، به‌عنوان یکی از موجبات بطلان معاهدات معارض شناسایی شده است[2]. تعهدات عام‌الشمول نیز در رای بارسلونا تراکشن از سوی دیوان بین‌المللی دادگستری به‌عنوان تعهد یک دولت در برابر کل جامعۀ بین‌المللی معرفی گردید. در واقع این تعهدات، به تمامی کشورها مربوط می‌شوند و تمامی دولت‌ها در رعایت این تعهدات، منفعت حقوقی دارند. در نتیجه تعهدات ناشی از قواعد آمره، تعهدات عام‌الشمول و مفاد مادۀ 103 منشور می‌تواند تأثیراتی مهم بر دیگر تعهدات بین‌المللی داشته باشد. در این مقاله تنها از تأثیر تعهدات ناشی از مادۀ 103 منشور و به‌صورت کلی‌تر، جایگاه و اثر این ماده در نظام حقوق بین‌الملل عام صحبت خواهیم کرد. اما تا آنجا که لازم است رابطه و تعامل مفاد این ماده با قواعد آمره و تعهدات عام‌الشمول نیز بررسی خواهد شد.

مادۀ 103 منشور، یک ماده حل تعارض (Conflict Rule) است. یعنی برخلاف قواعد ماهوی (Substantive Rule) حکم قضیه‌ای را مستقیما اعلام نمی‌کند بلکه تنها اعلام می‌دارد که در فرض تعارض، کدام قواعد و مقررات حاکم خواهد شد. در این ماده فرضیۀ مغایرت منشور ملل متحد با دیگر معاهدات، پذیرفته شده است (Separate opinion of judge Rezek, para. 2 ) در حقیقت منشور ملل متحد با درج مادۀ 103، اقدام به وضع نظام سلسله‌مراتبی قواعد در حوزه حقوق بین‌الملل کرده است (McLaughlin,2008: p.398 ;  Fassbender, 1998: pp. 529-577;  Yihdego, 2007: pp. 115-132; Frank, 1992: pp. 519-523; Ehlers, and others, 2002: p.217).

تردیدی نیست که منشور ملل متحد با توجه به ویژگی خاص این سند، پذیرش عمومی آن و محتوای قواعدش به‌ویژه اصول و اهداف منشور از اهمیت اساسی برخوردار است اما در خصوص مادۀ 103 و جایگاه آن در نظام حقوق بین‌الملل، این سوالات قابل طرح است:

1-   دامنۀ دقیق اعمال این ماده چیست؟

2-  آیا مفاد این ماده تنها در رابطه میان تعهدات متعارض با قواعد و اصول مندرج در خود منشور اعمال می‌گردد یا در مورد قطعنامه‌های شورای امنیت هم قابل اعمال است؟

3-   برتری تعهدات ناشی از منشور بر تعهدات قراردادی است یا شامل دیگر تعهدات مندرج در حقوق بین‌الملل عام از جمله قواعد عرفی نیز می‌باشد؟

4-   آیا مادۀ 103 منشور تنها به رابطه میان دول عضو مربوط می‌شود و یا در رابطه میان دول عضو با غیر عضو نیز واجد اثر است؟

5-   آیا مادۀ 103 منشور تنها برای دولت‌ها واجد اثر است یا تعهداتی برای دیگر تابعان حقوق بین‌الملل همچون سازمان‌های بین‌المللی ایجاد می‌کند؟

6-   در چارچوب مادۀ 103، اثر حقوقی مغایرت تعهدات بین‌المللی با مقررات منشور چیست؟

توضیح این نکته لازم است که کمیسیون حقوق بین‌الملل از همان مراحل ابتدایی کار تهیه طرح مربوط به حقوق معاهدات، به تحقیقات دامنه‌داری دربارۀ حوزه عمل و آثار مادۀ 103 منشور دست زد.کمیسیون سرانجام بی آنکه مسائل مختلف مربوط به تفسیر این ماده را حل کند، تصمیم گرفت با تصریح به اعتبار مادۀ 103 در بند 1 مادۀ 30 کنوانسیون حقوق معاهدات به برتری منشور بر سایر تعهدات بین‌المللی حکم کند (فلسفی، 1379: 512) اما عامدانه از تفسیر مادۀ 103 سرباز زد و خود را با مشکلات تبیین حدود و ثغور این ماده درگیر نکرد.

1- پیشینۀ تاریخی

در میثاق جامعۀ ملل مادۀ مشابهی وضع شده بود. مادۀ 20 میثاق مقرر داشته بود: «اعضای جامعه توافق می‌کنند که مقررات این میثاق، ناسخ تمامی تعهدات یا توافقاتی خواهد بود که مغایر مفاد میثاق تلقی می‌گردد و رسماً متعهد می‌شوند که تعهداتی را متقبل نخواهند شد که با مقررات میثاق مغایر باشد. درصورتی‌که هریک از اعضای میثاق قبل از عضویت در جامعه تعهداتی مغایر با مقررات میثاق را پذیرفته باشد می‌بایست جهت رهایی از انجام آن تعهدات، اقدام کند». در میثاق جامعۀ ملل از واژه نسخ می‌شود استفاده گردید درحالی‌که در منشور ملل متحد از عبارت اولویت دارد استفاده شده است. اشاره به «هر معاهده بین‌المللی دیگر» در مادۀ 103 منشور، هر معاهده قبلی و یا بعدی را به‌خودی‌خود دربرمی‌گیرد، درحالی‌که میثاق، دول عضو را متعهد ساخته بود که تعهداتی مغایر با میثاق را در آینده نپذیرند و نسبت به رهایی از تعهدات مغایر سابق نیز اقدام کنند لذا مادۀ 30 کنوانسیون حقوق معاهدات 1969 وین با اشاره به اولویت مادۀ 103 منشور، بر قاعده اولویت «معاهده لاحق» استثنایی وارد کرده است Pauwelyn, 2003, p.337)).

ذکر این نکته لازم است که پیشنهاد درج ماده‌ای در مورد برتری مقررات منشور بر دیگر تعهدات ناشی از موافقتنامه‌های بین‌المللی، در کنار دیگر پیشنهادها همچون ثبت معاهدات در دبیرخانه یا درج مقرراتی در مورد مستعمرات و سرزمین‌های غیرخودمختار، از جملۀ پیشنهادهای دولت‌های کوچک و یا دارای قدرت کم بود (, 2005: p.5 Conforti). در خلال دوران تدوین منشور، توافقی کلی بر این اصل وجود داشت که تعهدات ناشی از منشور باید در هر حال بر دیگر تعهدات اولویت داشته باشد اما بر سر چگونگی تحصیل این هدف، راه حلی قطعی به دست نیامد. حتی گروهی معتقد بودند که نیازی به تدوین ماده‌ای خاص جهت اعلام این اولویت نیست زیرا در بند 2 ماده 2 منشور تعهد عام دول عضو به رعایت مقررات منشور درج شده است (Simma, 2002: p.1293) اما در پایان این توافق به دست آمد که لازم است مقرره‌ای با عبارت‌پردازی وسیع در منشور درج گردد و متن حاضر مادۀ 103 منشور به اتفاق آراء تأیید شد (همان).

2- دامنۀ دقیق اعمال این ماده چیست؟

همان گونه که توموشات گفته است «در این واقعیت شکی نیست که مادۀ 103 بیان اولویت منشور است و این نکته مورد بحث نیست » (McLaughlin,2008: p.398 )  اما دامنۀ اعمال این ماده هنوز هم چندان روشن نیست (همان). تردیدی نیست که مادۀ 103 منشور اولویت و برتری مفاد خود منشور را بر معاهدات و تعهدات قراردادی اعلام می‌کند. در نتیجه اگر محتوا، هدف و موضوع معاهده‌ای با اصول و اهداف منشور مغایرت داشته باشد، در عدم اجرای آن معاهده تردید نباید داشت مثلاً اگر اعضای یک ترتیبات منطقه‌ای و یا حتی دو دولت، توافق کنند درصورتی‌که شورشی داخلی و یا دیگر حوادث مشابه در یکی از آن دولت‌ها روی دهد، دولت دیگر می‌تواند بدون اجازه دولت دوفاکتو یا دوژوره مداخلۀ نظامی کند، مطابقت این موافقتنامه با مقررات منشور تردید برانگیز است و علی‌الاصول باید انکار شود. در اینجا تمامیت ارضی تمامی کشورها و اصل ممنوعیت توسل به زور در خطر است. موافقتنامه‌ای را که مداخله قهرآمیز را مجاز شمارد به‌سختی می‌توان منطبق با مقررات منشور دانست و لذا این مسئله در چارچوب مادۀ 103 منشور مطرح می‌شود. در رویه سازمان ملل متحد، به دو نمونه از این توافقات می‌توان اشاره کرد که متاسفانه در هیچ‌کدام از این موارد، پاسخی قطعی به موضوع مغایرت یا مطابقت این معاهدات معارض ادعایی، با اصول و اهداف منشور داده نشده است. در معاهدۀ تضمین 1960، دولت‌های ضامن (یونان، ترکیه و بریتانیا) متعهد شده بودند که در مورد هرگونه اقدام لازم جهت تضمین رعایت معاهده در صورت نقض مقررات آن با همدیگر مشورت نمایند. در مادۀ 5 مقرر شده بود که اگر انجام اقدام جمعی به هر دلیل ممکن نشد، هریک از دول ضامن از این حق برخوردارند که به‌تنهایی به‌منظور اعاده وضعیت به حالتی که در معاهده مقرر شده بود، اقدام نمایند. دولت ترکیه از معاهده تضمین، این تفسیر را ارائه داد که از مجوز توسل به زور یکجانبه برخوردار است و بر همین اساس در سال 1974 در قبرس، مداخله نظامی کرد. دولت‌های قبرس (تحت حاکمیت یونانی‌تبارها) و یونان مدعی بودند که مداخله نظامی ترکیه  در قبرس (1974) ناقض بندهای 1 و 4 ماده 2 منشور می‌باشد و این ادعای ترکیه را که موافقتنامه 1960 به ترکیه اجازه مداخله قهری در قبرس را می‌دهد، مغایر مادۀ 103 منشور دانستند (Sinclair, 1984: 86) اما تاکنون نه مجمع عمومی و نه شورای امنیت هیچ‌کدام، معاهده تضمین را باطل ندانسته‌اند (White, 2002: p.243)

مداخله نیروهای پیمان ورشو در سال 1968 در چکسلواکی نیز مبتنی بر مقررات معاهده‌ای بود که با عنوان دکترین برژنف معروف است. طبق این دکترین که با عنوان تئوری « حاکمیت محدود » نیز از آن نام برده می‌شود، ادعا گردید که اعضای پیمان ورشو توافق کرده‌اند که کشورهای سوسیالیستی فقط در محدوده سوسیالیسم می‌توانند حاکمیت خود را اعمال کنند و حق خروج از بلوک کمونیستی را ندارند. به نظر می‌رسد که این دکترین مغایر اصل حاکمیت دولت‌ها (که سنگ بنای منشور ملل متحد می‌باشد) بوده و در اینجا نیز مادۀ 103 منشور قابل اعمال است (Simma, 2002: p.1297).

به‌هرحال در عرصه نظر، برتری مقررات منشور بر دیگر قواعد و مقررات حقوق بین‌الملل از چنان جایگاهی در نظام حقوق بین‌الملل عام برخوردار است که کمیسیون حقوق بین‌الملل در غالب طرح‌هایی که تهیه کرده است به این نکته اشاره دارد. مثلاً هریک از مجموعه قواعد مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها (ماده 59) و قواعد مسئولیت سازمان‌های بین‌المللی (ماده 67) حاوی این حکم مشابه هستند: «این مواد آسیبی به مقررات منشور نمی‌زنند».

1-2- اولویت قطعنامه‌های شورای امنیت

حال این سوال مطرح می‌شود که آیا اولویت و برتری مقررات منشور بر دیگر موافقتنامه‌های بین‌المللی، به قطعنامه‌های شورای امنیت که به‌موجب فصل هفتم منشور صادر شده‌اند نیز تسری پیدا می‌کند و یا آیا این نتیجه‌گیری از مادۀ 103 منشور قابل استخراج است یا خیر؟ مثلاً تصور کنید که دولت «الف» با دولت «ب» معاهده‌ای در مورد انجام مبادلات تجاری منعقد کرده و طی این معاهده متعهد شده است که سالانه 100 تن کالای x به مقصد دولت «ب» صادر نماید. پس از انعقاد این معاهده، دولت «ب» بر اساس فصل هفتم از سوی شورای امنیت تحریم می‌شود و از دول عضو سازمان ملل متحد خواسته می‌شود از صدور کالاهای خاصی از جمله کالای x به مقصد دولت «ب»  خودداری نمایند. در این جا گفته می‌شود که دولت «الف» مختار و بلکه مکلف است به‌موجب مادۀ 103 منشور، از صدور کالا به مقصد دولت «ب» خودداری نماید و نمی‌تواند به بهانۀ وجود تعهدات پیشین خود در برابر دولت «ب» از اجرای قطعنامه شورای امنیت خودداری کند (Farrall, 2007: p.66) در واقع، دولت روسیه با همین استدلال و توجیه بود که از تحویل سامانه موشکی اس- 300 به ایران خودداری کرد. به نظر می‌رسد که قرارداد فروش این سامانه در سال 2007 میان دو کشور ایران و روسیه منعقد شد اما نیکولای ماکارف، رئیس ستاد مشترک نیروهای مسلح روسیه در ۲۲ سپتامبر برابر با ۳۱ شهریور ۱۳۸۹ اعلام کرد که روسیه به دلیل تحریم‌های بین‌المللی ناشی از قطعنامه‌های شورای امنیت، تصمیم گرفته است که موشک‌های اس-۳۰۰ را به ایران تحویل ندهد و موشک‌های اس-۳۰۰ بی تردید مشمول تحریم هستند.

گروهی از حقوق‌دانان با پذیرش اولویت مفاد قطعنامه‌ای شورای امنیت بر دیگر تعهدات بین‌المللی دولت‌ها مخالف‌اند. قاضی «رزک» در نظریه انفرادی خود در قضیه لاکربی نوشته بود که مادۀ 103 تنها به اولویت اصول، سیستم ونظام تفکیک قوای منشور بر دیگر معاهدات نظر داشته است و این اولویت شامل تصمیمات ارکان ملل متحد (از جمله قطعنامه‌های شورای امنیت، مجمع عمومی و آرای دیوان بین‌المللی دادگستری) نمی‌شود Separate opinion of judge Rezek, para. 2)).

برخی حقوق‌دانان همچون باوت نیز معتقدند که مفاد مادۀ 103 تا آنجا گسترش نخواهد یافت که به شورای امنیت اجازه دهد تا تصمیماتی مغایر تعهدات قراردادی دولت‌ها اتخاذ کند. باوت بر این اعتقاد است که برابر دانستن تصمیمات شورای امنیت با تعهدات قراردادی مندرج در منشور درست نیست زیرا تصمیم شورا، یک تعهد قراردادی نیست. دولت‌ها متعهد به تبعیت از مفاد منشور هستند اما تعهدی عام نسبت به تصمیمات شورای امنیت ندارند (Bowett,1994: p. 92). وی سوال می‌کند آیا باید قبول کرد که اعضاء از قبل، هر نوع تصمیمی را که شورای امنیت اتخاذ کند، پذیرفته‌اند به‌نحوی‌که تصمیمات شورا از همان الزام خود منشور برخوردار باشد. به اعتقاد او اینکه دولت‌ها با پذیرش منشور، به شورا چک سفید امضاء داده‌اند که حقوق قانونی آنها را تغییر دهد، به‌جد محل تردید است.

اما گروهی دیگر از حقوق‌دانان معتقدند که تعهدات ناشی از منشور را می‌توان به دو گروه مستقیم و غیرمستقیم تقسیم کرد. آنها قطعنامه‌های شورای امنیت را به‌عنوان تعهدات غیر مستقیم منشور، در چارچوب مادۀ 103 منشور بر دیگر تعهدات بین‌المللی  دول عضو، برتر می‌دانند (Bernhardt, 1994: pp. 1120–1125; . ILC, Conclusions of the work of the Study Group on the Fragmentation of International Law, 2006: conclusion 35; Marschik, 2005: p.22 ). این گروه از حقوق‌دانان به این واقعیت اشاره دارند که در مادۀ 103 منشور، نه از تعهدات منشور که از «تعهدات بر اساس این منشور» نام برده شده است. بنابراین برتری تعهدات ناشی از منشور علاوه بر تعهدات بلافصل منشور (مانند تعهدات ناظر بر حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات و اصل منع توسل به زور) شامل تصمیمات الزام‌آور ارکان منشور از جمله تصمیمات و اقدامات قهری شورای امنیت بر اساس فصل هفتم منشور نیز خواهد شد (Simma, 2002: p.1295).

کمیسیون حقوق بین‌الملل نیز در آخرین گزارش فعالیت کمیسیون در سال 2011 که به مجمع عمومی تقدیم کرده است، با تکیه بر رویه و نوشته های علمای حقوق، دامنۀ تعهدات مندرج در مادۀ 103 نه تنها به خود تعهدات مندرج در منشور بلکه به تصمیمات الزام‌آور ارکان ملل متحد همچون شورای امنیت نیز قابل تسری می‌داند (Report of the International Law Commission, sixty-third session , 2011 : p.195).

عدم شمول مفاد مادۀ 103 منشور بر تصمیمات غیر الزام‌آور ارکان مختلف سازمان ملل متحد (از جمله قطعنامه‌های شورای امنیت که بر اساس فصل ششم صادر شده‌اند) از منطوق همان ماده استنباط می‌شود زیرا در مادۀ 103 از تعهدات نام برده شده است. دلایل دیگری نیز موید این ادعا وجود دارد. نظر به اینکه مادۀ 103 منشور مخصص اصل کلی «لزوم وفای به عهد» دولت‌ها در رعایت معاهدات است لذا اولویت تعهدات ناشی از منشور تنها در فرض وجود تعهدات متعارض خواهد بود که در این فرض، تعهد قوی‌تر (منشور) غالب خواهد شد لذا اگر تعارض میان تعهد قرادادی ناشی از یک معاهده با توصیه‌ای صادرشده از سوی یکی از ارکان مندرج در منشور باشد، می‌بایست تعهدات را رعایت نمود و توصیه را اجرا نکرد (Simma, 2002: p.1296) «پاوولن» معتقد است که آرای دیوان بین‌المللی دادگستری (به‌عنوان رکن اصلی قضایی دیوان) نیز تعهدات منشور تلقی می‌گردد و به‌موجب مادۀ 103 منشور بر دیگر معاهدات بین‌المللی برتری دارد (از جمله دیگر آرای محاکم بین‌المللی که منبث از موافقتنامه‌های بین‌المللی هستند) (Pauwelyn, 2003: p.339)

ذکر این نکته لازم است که در غالب قطعنامه‌های شورای امنیت به‌صراحت به مادۀ 103 منشور اشاره نشده است هرچند که محتوای قطعنامه بر برتری مفاد آن بر دیگر مقررات حکایت داشته است. قطعنامۀ شمارۀ 670 (1990) یکی از معدود قطعنامه‌های شورای امنیت است که با اشاره به مادۀ 103 منشور از لزوم رعایت تحریم‌ها علیه دولت عراق توسط تمامی کشورها صحبت کرده است. در این قطعنامه آمده بود: «همه دولت‌ها علی‌رغم وجود هر حق یا تعهدی که در یک موافقتنامه بین‌المللی به آنها اعطاء یا تحمیل شده است باید قطعنامه شورا را رعایت کنند». در بحران یوگسلاوی سابق نیز شورا در قطعنامه‌های متعددی که در سال‌های 1991 تا 1993 صادر نمود به‌تصریح و یا به‌تلویح بر اولویت مفاد قطعنامه‌های خود بر دیگر تعهدات تاکید نمود[3]. شورا در بند 7 قطعنامۀ شمارۀ 748 (1992) از تمامی دولت‌ها از جمله دول غیر عضو سازمان و تمامی سازمان‌های بین‌المللی دعوت نمود تا به مفاد قطعنامه و ترتیبات آن علیه لیبی علی‌رغم وجود هر نوع حق یا تعهد معارض که در موافقتنامه‌ای بین‌المللی درج شده باشد، عمل نمایند. فرمول و ترتیباتی که شورا در بسیاری از قطعنامه‌ها از آن استفاده کرده است به کارگیری ماهیت مادۀ 103 منشور است هرچند از آن «نام نبرده است حتی این فرمول از دامنه و ابعاد بیشتری نیز برخوردار است مثلا در آن قطعنامه‌ها تنها از تعهد دولت‌ها به رعایت مفاد قطعنامه یاد نشده بلکه از سازمان‌های منطقه‌ای و بین‌المللی نیز نام برده شده است (Simma, 2002: p.1300).

البته باید توجه داشت که ارکان مختلف ملل متحد نمی‌توانند به بهانه و استناد مادۀ 103 منشور ملل متحد تصمیمات خارج از حدود اختیار قانونی (ultra vires) را توجیه نمایند و آنها را الزام‌آور جلوه دهند. عموما پذیرفته شده است که «هرچند شورای امنیت در چارچوب فصل هفتم از صلاحدید وسیعی برخوردار است اما اختیارات نامحدود ندارد. منشور یک سند الزام‌آور حقوقی است و به هیچ رکنی آزادی و اختیارات کامل داده نشده است که هر اقدامی که می‌خواهد انجام دهد یا ندهد» (Simma, 2002: p.1299). بنابراین درصورتی‌که تصمیمات شورای امنیت آشکارا خارج از حدود اختیارات این رکن باشد، آن قطعنامه الزام‌آور نخواهد بود و طبیعتا در صورت تعارض با دیگر تعهدات و موافقتنامه‌ها، از اولویت و برتری برخوردار نخواهد بود اما در هر حال، تعیین تصمیمات خارج از حدود اختیارات ارکان ملل متحد به‌ویژه شورای امنیت به‌راحتی قابل تشخیص نیست و موضوعی بحث‌برانگیز است (Cryer, 2006:  p.213).

مسئله اعتراض به مشروعیت قطعنامه‌های شورای امنیت به ادعای مغایرت با اصول و اهداف منشور و یا دیگر مقررات حقوق بین‌الملل عام در قضیه لاکربی در پیشگاه دیوان بین‌المللی دادگستری مطرح شد اما دیوان بدون آنکه وارد بررسی ماهوی مطابقت محتوای قطعنامه شورا با قواعد و مقررات حقوق بین‌الملل شود، با استناد به مادۀ 103 منشور، بر برتری قطعنامه شورا بر تعهدات و حقوق ناشی از کنوانسیون مونترال 1971 تأکید کرد. در آن قضیه، لیبی معتقد بود که شورای امنیت نمی‌تواند دول عضو را ملزم به نادیده گرفتن حقوقی بداند که از معاهدات ناشی می‌شود. به اعتقاد لیبی قطعنامه‌های شورای امنیت طبق بند 2 ماده 24 باید منطبق با اصول و اهداف منشور ملل متحد باشد، در بند 1 ماده 1 منشور و در بیان اهداف منشور از جمله از «حل و فصل اختلافات بر اساس اصول عدالت و حقوق بین‌الملل» نام برده شده است لذا به اعتقاد لیبی تصمیمات شورای امنیت نمی‌تواند مغایر قواعد حقوق بین‌الملل از جمله معاهده مونترال باشد. اما دیوان با عدم پذیرش صدور قرار مورد نظر لیبی مبنی بر عدم اجرای قطعنامه‌های شورای امنیت که مغایر مقررات کنوانسیون مونترال بوده و طرفین اختلاف عضو آن کنوانسیون هستند در قرار موقت 14 آوریل 1992 نوشت: « نظر به اینکه هم لیبی و هم ایالات متحده هر دو به‌عنوان عضو ملل متحد، متعهد هستند تصمیمات شورای امنیت را بر اساس ماده 25 منشور قبول و اجرا نمایند، نظر به اینکه دیوان در مرحله رسیدگی به قرار موقت می‌پذیرد که این تعهد علی‌الظاهر به تصمیمات مندرج در قطعنامه شماره 748 گسترش می‌یابد و نظر به اینکه به‌موجب مادۀ 103 منشور ملل متحد، تعهدات اعضاء در آن ارتباط بر دیگر تعهدات آنها به‌موجب هر موافقتنامه بین‌المللی دیگر از جمله کنوانسیون مونترال اولویت دارد: هرچند در این مرحله به قطع از دیوان درخواست نشده است تا آثار متقن حقوقی قطعنامه شماره 748 را مشخص نماید، دیوان معتقد است که صرفنظر از وضعیت قبل از تصویب قطعنامه، حقوق مورد ادعای لیبی بر اساس کنوانسیون مونترال را هم اکنون نمی‌توان درحمایت از صدور قرار موقت، مناسب ارزیابی کرد[4]».

2-2- اولویت مادۀ 103 منشور بر تعهدات غیر قراردادی

در مادۀ 103 منشور از تعهدات بین‌المللی به‌صورت مطلق نام نبرده نشده بلکه به برتری تعهدات ناشی از منشور بر دیگر موافقتنامه‌های بین‌المللی اشاره شده است. ازاین‌رو تفسیر لفظی این ماده، تنها حکایت از برتری تعهدات ناشی از منشور بر تعهدات قراردادی دارد. اما در مورد برتری تعهدات ناشی از منشور بر حقوق بین‌الملل عرفی اختلاف‌نظر وجود دارد ((Fragmentation of International Law,2006: para. 344 حال این سؤال مطرح می‌شود آیا تعهدات ناشی از منشور بر تعهدات ناشی از دیگر منابع حقوق بین‌الملل عام از جمله تعهدات ناشی از حقوق بین‌الملل عرفی، اعمال یکجانبه، قراردادهای ناشی از حقوق خصوصی و داخلی و هر نوع تعهد بین‌المللی دیگر نیز برتری دارد یا خیر؟ ذکر این نکته لازم است که پیش‌نویس مادۀ 103 مورخ 23 ژوئن 1945 چنین نگارش شده بود: «در صورت تعارض میان تعهدات اعضای ملل متحد بر اساس این منشور، و هر تعهد بین‌المللی دیگری که بر عهده آنهاست، تعهدات آنها بر اساس منشور اولویت خواهد داشت». اما دو روز بعد، متن مذکور به‌واسطۀ مذاکرات و پیشنهادات «کمیسیون سازمان حقوقی» (Judicial Organisation Commission)  اصلاح شد و به شکل فعلی درآمد.

قاضی «رزک» در نظریه انفرادی خود اعلام کرده بود که مادۀ 103 ، برتری تعهدات ناشی از منشور بر معاهدات پذیرفته شده است و این اولویت بر قواعد عرفی و اصول کلی حقوق ملت‌ها اعمال نمی‌شود (Separate opinion of judge Rezek, para. 8). «مک لوگین » نیز معتقد است که مادۀ 103 تعهدات ناشی از منشور را تنها بر «دیگر موافقتنامه‌های بین‌المللی» حاکم نموده است نه بر هر تعهد بین‌المللی دیگر. در نتیجه، مادۀ 103 در مورد قواعد آمره و تعهدات عرفی اعمال نمی‌شود. وی مدعی است که بررسی مذاکرات مقدماتی تدوین منشور به‌روشنی حاکی از این واقعیت است زیرا این پیشنهاد که تمامی دیگر تعهدات بین‌المللی از جمله قواعد عرفی تحت‌الشعاع مقررات منشور قرار گیرد مورد تأیید دولت‌های حاضر قرار نگرفت (McLaughlin,2008: p.400)  همچنین «گاردام» بر این اعتقاد است وجود مادۀ 103 در منشور هیچ اثری بر ضرورت رعایت حقوق بین‌الملل عام از سوی شورای امنیت ندارد. لزوما تناقضی ندارد اگر بگوییم شورای امنیت می‌تواند تعهدات قراردادی دولت‌ها را نادیده انگارد اما ملزم به رعایت قواعد عرفی باشد زیرا دولت‌ها، تعهدات قراردادی متفاوتی دارند اما تعهدات عرفی به‌صورت یکسان بر همه دولت‌ها اعمال می گردد» (Gardam,1996: p.304). در واقع دولت‌ها تنها از رعایت قواعد قرادادی معارض با قطعنامه شورای امنیت معاف خواهند بود اما این معافیت در مورد قواعد حقوق بین‌الملل عام، جاری نخواهد بود (Orakhelashvili,2005: p.69)  همچنین استدلال شده است که اینکه دولت‌ها نخواسته‌اند در مادۀ 103 منشور به قواعد عرفی اشاره کنند  به‌صورت ضمنی بدان معناست که عرف را نباید و نمی‌توان به‌واسطۀ یک قاعده قبلی قراردادی ملغی نمود (Glennon, 2001: p39).

اما گروهی دیگر بر این اعتقادند که «نظر به اهمیت، ساختار، محتوا و ویژگی قانون اساسی منشور و رویۀ مستقر دول عضو و رویۀ ارکان ملل متحد، تعهدات ناشی از منشور می‌تواند بر تعهدات معارض ناشی از حقوق بین‌الملل عرفی نیز فائق آید» (Kaczorowska, 2002: p.21; Wheatley, 2010: p.181; Fragmentation of International Law,2006: para.35;  ). همچنین ادعا شده است که «مادۀ 103 منشور را باید در پیوند با ماده 25 و ویژگی بنیادین منشور به‌عنوان سندی بنیادین و یا قانون اساسی جامعۀ بین‌المللی تفسیر کرد. بنابراین ایده و فلسفۀ زیر بنایی تدوین مادۀ 103 منشور در صورت تعارض میان تعهدات ناشی از منشور و دیگر تعهدات غیر قراردادی نیز وجود دارد». (Simma, 2002: p.1299) به عبارت دیگر، این گروه معتقدند نظر به جایگاه یکسان و برابر قواعد عرفی و قراردادی در نظام حقوق بین‌الملل، باید بر آن بود که قواعد عرفی نیز بسان قواعد قراردادی می‌تواند از سوی شورای امنیت (جز قواعد آمره) نادیده گرفته شود و دولت‌ها بنا بر مادۀ 103 منشور موظف به پذیرش این محدودیت هستند (Schott, 2007: p.61; schweigman,2001:p.196; zwanenburg, 2005: p.156). چه «در غیر این صورت، محدودیت‌های وارده بر عملکرد شورای امنیت بیش از حد خواهند شد. در واقع نظام ناشی از فصل هفتم منشور مبتنی بر اولویت این نظام بر عرف می‌باشد. برای مثال یک اقدام نظامی (در چارچوب فصل هفتم منشور) مستلزم نادیده انگاشتن اصول احترام به تمامیت ارضی و عدم توسل به زور است، اصولی که در حقوق بین‌الملل عام (عرفی) شناخته شده‌اند... بنابراین به نظر می‌رسد بتوان گفت که اولویت مندرج در مادۀ 103 منشور نیز خود در زمرۀ حقوق عرفی است» (بیگ‌زاده، 1389: 322).

نویسنده‌ای مدعی است که در خلال مباحث و مذاکرات دولت‌ها در زمان تدوین این ماده، تغییراتی در عبارت پردازی ماده انجام شد اما به نظر می‌رسد که آن اصلاحات تنها به دلایل لغوی انجام شده است لذا این فرمول را که بر اساس آن بایستی تمامی دیگر تعهدات از جمله تعهدات ناشی از حقوق عرفی تحت حاکمیت منشور باشد نهایتاً باید در منشور وارد دانست (Combacau, 2002: p.282). حتی ادعا شده است که رویه حاکی از آن است که با گذشت زمان ممکن است در پرتو رویه دولت‌ها و ارکان سازمان ملل متحد، تفاسیر جدیدی از مقررات و تعهدات اعضاء بر اساس منشور انجام شود که متفاوت از تعهدات اولیه باشد. در نتیجه ممکن است تعهدات جدیدی  ناشی از منشور مطرح شود که مادۀ 103 منشور نسبت به آنها نیز قابل اعمال گردد (Simma, 2002: p.1297).

توضیح این نکته لازم است که در گزارش سال 2011 کمیسیون حقوق بین‌الملل به مجمع عمومی سازمان ملل متحد و در مبحث مربوط به «حق شرط بر معاهدات» کمیسیون به‌صراحت اعلام داشته بود که نفس این واقعیت که مقرره‌ای در یک معاهده، از ویژگی عرفی برخوردار است، مانع از اعمال حق شرط بر آن مقرره نخواهد بود ( Report of the International Law Commission, sixty-third session , 2011: p.35) این بدان معناست که هر دولتی در صورت توافق دیگر دولت‌ها می‌تواند در حدود آن معاهده از اجرای یک قاعده عرفی سرباز زند. زیرا تردیدی نیست که دولت‌ها آزادند مابین خودشان با انعقاد یک معاهده، حقوق بین‌الملل عرفی را تغییر دهند (Spinedi, 2002: p.1101 ). بنابراین به نظر می‌رسد که شورای امنیت نیز می‌تواند طی یک قطعنامه اجرای یک قاعده عرفی را در آن وضعیت خاص، معلق سازد. 

3- مخاطبان مادۀ 103

3- 1- تعهدات دول غیر عضو ملل متحد

منشور ملل متحد یک معاهده چندجانبه است و مطابق اصل نسبی بودن آثار معاهده، باید برای دول ثالث فاقد آثار مثبت یا منفی باشد[5]. در کنوانسیون حقوق معاهدات 1969 وین نیز این اصل در قالب ماده 34 جای گرفت: «هیچ معاهده‌ای بدون رضایت دولت ثالث موجد حقوق و تکالیفی برای آن دولت نیست». بنابراین مادۀ 103 منشور را علی اصول باید قاعده‌ای دانست که دول عضو سازمان ملل متحد در روابط فی مابین وضع کرده‌اند و لذا آثار این ماده را تنها متوجه دول ثالث دانست. با وجود این، جایگاه خاص منشور و توصیف این سند به‌عنوان قانون اساسی جامعۀ بین‌المللی و وجود برخی مواد خاص در منشور که به دول ثالث اشاره دارند (مثل بند 6 ماده 2 منشور[6]) ما را ملزم می‌دارد تا اندکی در این باره تامل نماییم. البته حقوق‌دانانی مانند «برونو سیما» معتقدند که نظر به عضویت تمامی دولت‌ها در سازمان ملل متحد، تفاوت میان آثار مادۀ 103 منشور نسبت به دول عضو و غیر عضو ملل متحد، دیگر از اهمیت عملی برخوردار نیست (Simma, 2002: p.1298). اما در نقد این نظر باید گفت که این گفته چه از لحاظ تئوری و چه عملی نمی‌تواند درست باشد زیرا اگر تمام دولت‌ها نیز به عضویت ملل متحد درآیند باز هم رعایت اولویت مفاد مادۀ 103 منشور، تعهدی قراردادی است مضاف بر آنکه از جهت عملی نیز برخی دولت‌ها هستند که به دلایل مختلف به عضویت ملل متحد در نیامده‌اند که از جمله می‌توان به کوزوو، آبخازیا، اوستیای جنوبی و ... اشاره نمود[7].

در ابتدا باید به این نکته مهم توجه داشت که اگر مقرره‌ای از منشور که دارای ماهیت آمره است با معاهده‌ای دیگر معارض باشد، در این صورت آن معاهده معارض نه به استناد مادۀ 103 منشور بلکه بر اساس قواعد عام حقوق بین‌الملل، که از جمله در مواد 53 و 64 کنوانسیون وین 1969 حقوق معاهدات پیش‌بینی شده است، باطل خواهد بود. مثلا معاهده‌ای که توسل به زور غیر قانونی را مجاز شمارد نه به دلیل مغایرت با بند 4 ماده منشور که به دلیل مغایرت با قاعده آمره ممنوعیت توسل به زور باطل خواهد بود. در اینجا تفاوتی میان معاهدات دول عضو و غیر عضو وجود ندارد (Simma, 2002: p.1298).

اما تعهدات ناشی از مادۀ 103 منشور، ماهیتی متفاوت از تعهدات آمره و عام‌الشمول دارد. زیرا تعهدات اخیر، ویژگی عام دارند و در نظام حقوق بین‌الملل عام برای همه دولت‌ها الزام‌آورند و دارای اثر هستند اما تعهدات ناشی از مادۀ 103 منشور، ناشی از یک معاهده چندجانبه بین‌المللی است و علی‌الاصول تنها برای دول عضو الزام می‌آفریند (Galicki, 2008: p.49 ). مضاف بر آنکه خلاف قواعد آمره نمی‌توان توافق کرد و قواعد آمره قابل تغییر و تخلف نیستند مگر آنکه به‌وسیله قاعده آمره دیگری با همان درجه اصلاح شوند اما مادۀ 103 منشور را همچون هر معاهده دیگر می‌توان تغییر داد و اصلاح کرد.

بدیهی است اگر معاهده‌ای میان دو دولت غیر عضو سازمان ملل متحد منعقد شود، مصداق مادۀ 103 منشور نخواهد بود. محل بحث آنجاست که معاهده‌ای میان یکی از دول عضو منشور با دولت غیر عضو منعقد شود، در اینجا این سوال مطرح می‌شود که آیا رعایت مقررات منشور بر آن معاهده اولویت دارد یا خیر؟

ذکر این نکته لازم است که به هنگام تصویب مادۀ 30 کنوانسیون حقوق معاهدات در وین، نماینده دولت سوئیس (که در آن زمان کشورش عضو ملل متحد نبود) به فرمول مندرج در بند 1 ماده 3 کنوانسیون وین 1969 که به برتری مادۀ 103 منشور بر دیگر معاهدات اشاره کرده بود، اعتراض کرد و اعلام نمود که این کشور به‌عنوان دولت غیر عضو ملل متحد و در نتیجه همچون دولتی ثالث، الزامی به رعایت مفاد مادۀ 103 منشور ندارد (Villiger, 2009: p.401). گروهی از حقوق‌دانان همچون «لرد مک نیر» و «پاولون» نیز بر این اعتقادند که حتی منشور ملل متحد نیز از این اختیار برخوردار نیست که رعایت قواعد خود را برای دول غیرعضو الزامی نماید ( (Pauwelyn, 2003: p.338 اما «برونو سیما» معتقد است که متن مادۀ 103 منشور فرقی و تمایزی میان تعهدات میان اعضای ملل متحد و تعهدات در برابر دول غیر عضو سازمان قائل نمی‌شود (Simma, 2002: p.1295). «برنارد» نیز هرچند به این نکته اذعان دارد که دول غیر عضو به استثنای بند 6 ماده 2 منشور، تعهدی نسبت به رعایت مقررات منشور از جمله پیروی از تصمیمات ارکان آن همچون شورای امنیت ندارند. با وجود این، اضافه می‌کند که دلایل مناسبی وجود دارند که ما را به این نتیجه‌گیری رهنمون می‌شود که معاهدات با دول ثالث که تعارضی صریح با مقررات منشور داشته باشند، نه تنها لازم‌الاجرا نخواهند بود بلکه باطل هستند زیرا منشور به قانون اساسی جامعۀ بین‌المللی تبدیل شده است و دول ثالث در روابط قراردادی و غیر قراردادی با دول عضو ملل متحد می‌بایست به رعایت تعهدات ناشی از منشور احترام گذارند چه آنکه منطوق و همچنین موضوع و هدف مادۀ 103 منشور نیز حاکی از آن است که دول عضو مجاز نیستند که چنین معاهداتی را اجرا کنند (Bernhardt, 2002: p.1298). حال اگر پس از انعقاد معاهده‌ای با دولت غیر عضو سازمان، تعهد جدیدی بر اساس مقررات منشور پدید آید، در این صورت، حداقل این تردید پیش خواهد آمد که آیا آن دولت از این به بعد می‌تواند به حقوق قرادادی خود در برابر دولت عضو سازمان استناد کند؟ برنارد معتقد است در این وضعیت، دولت ثالث حداقل می‌تواند در صورت عدم اجرای تعهد از سوی دولت عضو، تقاضای خسارت کند زیرا تعهدات منشور و مادۀ 103 برای دولت عضو الزام‌آور است (همان). بنابراین باید میان دو نوع معاهدات تفاوت قائل شد:

1- معاهداتی که در زمان انعقاد، با مفاد منشور و یا قطعنامه‌های الزام‌آور سازمان ملل متحد مغایرت دارند. در این جا به نظر می‌رسد که آن معاهده فاقد اثر اجرایی است. زیرا دولت غیر عضو نیز بابت انعقاد معاهده‌ای که مغایر مقررات منشور می‌باشد، مرتکب تقصیر شده است.

2- جایی که معاهده در زمان انعقاد، مغایرتی با مقررات منشور و یا قطعنامه‌های الزام‌آور سازمان ندارد اما پس از انعقاد معاهده، و در اثر تجدید نظر و یا اصلاح منشور، مغایرتی میان معاهده مذکور با مقررات منشور پدید می‌آید و یا رعایت آن معاهده با اجرای یکی از قطعنامه‌ها اخیرالصدور شورای امنیت مغایرت پیدا می‌کند، در اینگونه موارد هم به نظر «برنارد» می‌بایست به دولت ثالث حق داد تا بابت عدم رعایت آن معاهده از دولت عضو منشور تقاضای جبران خسارت کند. بدیهی است دولت عضو سازمان نیز بر اساس ماده 50 منشور ملل متحد حق دارد از سازمان در این خصوص تقاضای کمک نماید[8].

«کنفورتی» نیز می‌نویسد که مادۀ 103 به‌روشنی ناظر به دول عضو ملل متحد می‌باشد اما در مواردی نیز ممکن است برای دول ثالث آثاری به بار آورد. به این معنا که دول ثالث مطمئناً نمی‌توانند نزد ارکان مختلف به ملل متحد به موافقتنامه‌ای با دول عضو ملل متحد استناد نمایند که مغایر مقررات منشور ملل متحد باشد (Conforti, 2005: p.130).

سوال دیگری می‌تواند در این زمینه مطرح شود. اگر سازمان ملل متحد از دول غیر عضو تقاضا کند که به اجرای اقدامات قهری سازمان در برابر اقدامات تجاوزکارانه یک دولت عضو کمک رسانی کند، در این صورت اگر انجام آن اقدامات، مغایر تعهدات قراردادی دولت غیر عضو در برابر  دولت مورد تحریم باشد، آیا می‌تواند از انجام آن تعهدات سرباز زند؟ «برنارد» می‌گوید پاسخ به این سوال را در مادۀ 103 نمی‌توان یافت بلکه تنها در ملاحظات کلی یافت می‌شود. دولت غیر عضو محق است در راستای دفاع از ارزش‌های صلح و امنیت بین‌المللی از انجام تعهدات قراردادی خودداری کند. در این چارچوب تنها از مادۀ 103 نمی‌توان کمک گرفت بلکه لازم است به مفاهیم قواعد آمره، تعهدات آمره و حتی نظریه تغییر بنیادین اوضاع و احوال استناد کرد (Bernhardt, 2002: p.1298).

گزارشگر ویژه کمیسیون حقوق بین‌الملل در موضوع حقوق معاهدات (سر همفری والداک) «با تکیه بر یکی از آرای دیوان بین‌المللی دادگستری (قضیه حادثه هوایی 27 ژوئیه 1955) و استمداد از آموزه‌های بین‌المللی معاصر معتقد بود که مادۀ 103 تأثیری بر حقوق دولت غیر عضو ملل متحد،که از معاهده معارض با منشور به دست آورده است، نمی‌گذارد. به همین سبب اگر اجرای چنان معاهده‌ای متوقف شود، دولت غیرعضو حق دارد خواستار جبران خسارت ناشی از این اقدام شود. البته مباحثات کمیسیون حقوق بین‌الملل در این باره به جایی نرسید و در نتیجه نظر گزارشگر ویژه تأثیری از خود به جای نگذاشت» (فلسفی، 1379: 512). حال این سوال مطرح است آیا تعهد به رعایت قطعنامه‌ها و تحریم‌های مصوب شورای امنیت برای دول غیر عضو نیز الزام‌آور است یا نه؟ «در واقع اگر فرض شود که مادۀ 103 منشور ویژگی عرفی دارد در این صورت پاسخ مثبت است و بالطبع تعهدات مندرج در منشور بر تعهدات دولت‌های غیرعضو برتری دارند» (بیگ‌زاده، 1389: 323).  قاعده سنتی آن است که دولت‌ها ملزم به رعایت تعهدی نیستند که نسبت به آن ثالث محسوب می‌شوند. اما گروهی دیگر معتقدند که بر اساس بند 6 ماده 2 منشور می‌توان چنین تعهدی را استخراج نمود. رویه شورای امنیت نشان از آن دارد که در غالب موارد، شورای امنیت بر آن بوده است که تمامی کشورها را متعهد به رعایت تحریم‌ها نماید. تاکنون شورای امنیت تنها در دو مورد، قطعنامه را خطاب به دول عضو صادر کرده است که عبارت بوده‌اند از قطعنامه شماره 232 (رودزیای جنوبی) و قطعنامه 1718 (کره شمالی). در 23 مورد تحریم دیگر، شورای امنیت از عبارت «تمامی دولت‌ها باید» استفاده کرده است. همچنین تعدادی از دول غیر عضو از جمله جمهوری کره و سوئیس (قبل از عضویت) و واتیکان، اقداماتی جهت رعایت تحریم‌ها انجام داده‌اند (Galicki, 2008: p.67).

3-2- تعهدات دیگر تابعان حقوق بین‌الملل

برتری مندرج در مادۀ 103 منشور، نه فقط در مورد تعهدات دولت‌ها قابل اعمال است، بلکه در مورد تعهدات سایر تابعان حقوق بین‌الملل نیز قابلیت اجرا دارد. برای مثال ماده 30 بند 6 کنوانسیون 1986 وین در مورد «معاهدات منعقده فیمابین دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی یا فیمابین سازمان‌های بین‌المللی» اعلام می‌دارد که تعهدات مندرج در منشور نسبت به تعهدات ناشی از معاهدات سازمان‌های بین‌المللی برتری دارند (بیگ‌زاده، 1389: 322-323). ذکر این نکته لازم است که اسناد موسس تشکیل سازمان‌های بین‌المللی دولتی، نظر به آنکه از سوی دولت‌ها تدوین می گردند مشمول مقررات کنوانسیون معاهدات وین 1969 هستند[9] (Simma, 2002: p.1294).

نکته جالب اینکه بند 6 ماده 30 کنوانسیون 1986 بیان می‌دارد که در تعارض میان تعهدات ناشی از منشور ملل متحد و تعهدات ناشی از یک معاهده، تعهدات ناشی از منشور حکومت خواهد نمود و بند 1 ماده 2 همین کنوانسیون می گوید منظور از معاهده، معاهدات میان کشورها و سازمان‌های بین‌المللی و معاهدات میان سازمان‌های بین‌المللی است. این در حالی است که مادۀ 103 منشور صحبت از تعارض تعهدات ناشی از منشور برای کشورهای عضو و تعهدات ناشی از دیگر معاهدات بین‌المللی برای کشورهای عضو می‌کند و نه تعهداتی برای سازمان‌های بین‌المللی. به عبارت دیگر مادۀ 103 در صورت تعارض تعهد ناشی از منشور برای یک سازمان بین‌المللی و تعهد ناشی از یک معاهده برای همان سازمان بین‌المللی، ساکت است درحالی‌که بند 6 ماده 30 این تعارض را به نفع منشور حل می‌کند.

در تفسیر ماده 67 طرح کمیسیون حقوق بین‌الملل راجع به مسئولیت سازمان‌های بین‌المللی، در تأیید این مطلب که این مواد هیچ‌گونه لطمه‌ای به مقررات منشور وارد نمی‌سازد، نوشته شده است که مادۀ 103 منشور همچون دولت‌ها، سازمان‌های بین‌المللی را نیز متعهد به رعایت مقررات مستقیم و یا غیر مستقیم منشور می‌سازد، مثلا اگر به‌موجب قطعنامه شورای امنیت، کشوری مورد تحریم تسلیحاتی قرار گیرد، مطمئنا شورای امنیت علاوه بر دولت‌ها از سازمان‌های بین‌المللی نیز می خواهد در چارچوب رعایت آن قطعنامه از تامین اسلحه برای دولت هدف تحریم خودداری ورزند، حتی اگر در برابر آن دولت، تعهد قراردادی داشته باشند (Report of the International Law Commission, sixty-third session , 2011: p.169; fassbender, 1998: p.529). هدف کمیسیون حقوق بین‌الملل از درج این ماده آن بود که حقوق مسئولیت بین‌المللی مطابق منشور ملل متحد تفسیر گردد (Boon, 2011: p.107).

مشاهده شده است که شورای امنیت در رویه اخیر خود با تغییراتی اندک از فرمول واحدی در قطعنامه‌های خود استفاده می‌کند: «(شورای امنیت) از تمامی دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای دعوت می‌کند که به دقت مفاد این قطعنامه را علی‌رغم وجود هر نوع حق یا تعهدی که به‌موجب یک موافقتنامه یا قرارداد بین‌المللی اعطاء یا تحمیل شده است و یا هر نوع جواز و مجوزی که قبل از لازم‌الاجرا شدن اقدامات مقرر در این قطعنامه وجود داشته، رعایت نمایند[10]». در این قطعنامه‌ها اشاره صریحی به مادۀ 103 منشور نشده است. درعوض از تعهد کلیه دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای و نه تنها دول عضو سخن به میان آمده است. همچنین تنها اشاره به تعهدات مندرج در معاهدات بین‌المللی نیست بلکه تعهدات ناشی از قراردادهای خصوصی و مجوزهای دولتی را در بر می گیرد.

4- آثار حقوقی اولویت تعهدات ناشی از منشور

در بخش پایانی باید دید که نتایج اولویت تعهدات ناشی از منشور بر موافقتنامه‌های مغایر با منشور چیست؟ در مادۀ 103 تنها مقرر گردیده است که منشور از اولویت بالاتری برخوردار است و تعهدات ناشی از منشور، بر دیگر تعهدات برتری دارد (Simma, 2002: p.1295) و اعلام نگردید که آیا این معاهدات مغایر، باطل (void)، قابل ابطال (voidable)، معلق (suspended) و یا غیرقابل اجرا (unenforceable) هستند. گروهی از نویسندگان با تلقی منشور به‌عنوان «قانون اساسی» از بطلان معاهدات یا تعهدات معارض با آن دفاع می‌کنند (Bernhardt, 2002: p.1293; Fassbender, 1998: p.590).

اما گروهی دیگر از حقوق‌دانان معتقدند که از عبارت «اولویت داشتن» (prevail) مفاهیمی همچون بطلان و ملغی الاثر بودن و یا حتی تعلیق تعهدات استنباط نمی‌شود. تنها می‌توان گفت که دولت مجاز نیست تعهدی را اجرا کند که مغایر منشور است. بنابراین نباید معاهدات معارض را باطل دانست (Fragmentation of international law,2006: para.334; Galicki, 2008: p.55). در واقع، نظر غالب این است که تعهدات معارض با منشور به طور موقت به حالت تعلیق درمی‌آیند. زیرا هدف مادۀ 103 تضمین اجرای درست ضمانت اجراهای (مجازات‌های) متخذه توسط سازمان ملل متحد می‌باشد بنابراین نیازی به ابطال تعهدات معارض با منشور نیست، چون‌که کارایی ضمانت اجراها (مجازات‌ها) مستلزم این ابطال نیست (بیگ‌زاده، 1389: 324). البته اگر معاهده با تعهدات بنیادین منشور معارض باشد در ان صورت بطلان معاهده اجتناب ناپذیر خواهد بود زیرا «آن تعهد در واقع در تعارض دایم با منشور است و اجرای آن منجر به نقض دایمی منشور خواهد شد» (همان). «سر همفری والداک» گزارشگر ویژه کمیسیون حقوق بین‌الملل نیز اعتقاد داشت که مادۀ 103 بر اعتبار معاهدات معارض تأثیر نمی‌گذارد و چند تن از اعضای کمیسیون نیز از این نظر دفاع کردند (فلسفی، 1379: ص 511). النهایه کمیسیون حقوق بین‌الملل در تفسیر طرح «چندپارگی حقوق بین‌الملل» و در بررسی اعمال و اثر قواعد آمره و مادۀ 103 منشور اعلام داشت «الف: قاعده‌ای که با یک قاعده آمره معارض باشد، به‌خودی‌خود باطل خواهد بود. ب: اگر قاعده‌ای با مادۀ 103 منشور معارض باشد، در نتیجه آن تعارض و تا میزان آن تعارض، قابلیت اعمال خود را از دست می‌دهد» (Fragmentation of international law,2006: para.41). گزارش «کمیته مجمع عمومی در مورد اقدامات دسته جمعی» نیز موید این ادعاست که معاهدات مغایر با منشور باطل نیستند. در این گزارش آمده است: «مهم است یادآور شویم که در نتیجه اجرای اقدامات جمعی ملل متحد، مسئولیتی حقوقی به خاطر عدم اجرای معاهدات یا دیگر موافقتنامه‌های بین‌المللی نخواهیم داشت» (Simma, 2002: p.1296).

نتیجه‌گیری

مادۀ 103 منشور، تعهدات ناشی از منشور ملل متحد را بر دیگر تعهدات دول عضو به‌موجب هر موافقتنامۀ بین‌المللی دیگر، برتر دانسته است. کمیسیون حقوق بین‌الملل در بند 1 مادۀ 30 کنوانسیون حقوق معاهدات 1969، بی آنکه دامنه و حدود و ثغور این ماده را مشخص کند، تنها اولویت مقررات منشور را بر دیگر تعهدات بین‌المللی با اشاره به مادۀ 103 منشور تکرار کرد. علی‌رغم مخالفت اقلیتی از حقوق‌دانان، امروزه در رویۀ قضایی بین‌المللی از جمله دیوان بین‌المللی دادگستری و گزارش‌های کمیسیون حقوق بین‌الملل در چند سال اخیر، پذیرفته شده است که علاوه بر مقررات و اصول صریح منشور، تصمیمات الزام‌آور ارکان مختلف سازمان ملل متحد به‌ویژه قطعنامه‌های شورای امنیت که بر اساس فصل هفتم صادر شده‌اند نیز بر دیگر تعهدات معارض دول عضو اولویت دارند. همچنین هرچند که منطوق مادۀ 103 منشور، تنها از اولویت منشور بر تعهدات دول عضو به‌موجب هر موافقتنامۀ بین‌المللی دیگر، سخن می‌گوید اما نظر به اهمیت، ساختار و ویژگی قانون اساسی منشور، غالب حقوق‌دانان و نیز کمیسیون حقوق بین‌الملل بر این اعتقاد هستند که تعهدات ناشی از منشور بر تعهدات معارض ناشی از حقوق بین‌الملل عرفی نیز برتری دارند و این اولویت حتی به تعهدات ناشی از قراردادهای خصوصی و مجوزهای دولتی نیز تسری پیدا می‌کند. حکم مندرج در مادۀ 103 منشور هرچند بنا بر اصل نسبی بودن آثار معاهده متوجه دول عضو سازمان می‌باشد اما به نظر می‌رسد برای دول غیر عضو نیز واجد آثار است: چرا که اولاً دول ثالث مطمئناً نمی‌توانند نزد ارکان مختلف ملل متحد، به موافقتنامه‌ای با دول عضو ملل متحد استناد نمایند که مغایر مقررات منشور ملل متحد باشد. ثانیاً بنا بر مفاد بند 6 ماده 2 منشور، دول غیر عضو تعهداتی نسبت به همکاری با سازمان در جهت کمک به حفظ صلح و امنیت بین‌المللی دارند. شورای امنیت نیز جز در دو مورد، در تمامی دیگر مواردی که دولتی را تحت تحریم قرار داده است، از تمامی دولت‌ها (عضو و غیر عضو) خواسته است نسبت به رعایت مفاد قطعنامه‌های شورا تلاش کنند.

جالب توجه است که کنوانسیون 1986 راجع به معاهدات میان کشورها و سازمان‌های بین‌المللی و معاهدات میان سازمان‌های بین‌المللی نیز مقرر می‌دارد که تعهدات مندرج در منشور نسبت به تعهدات ناشی از معاهدات سازمان‌های بین‌المللی برتری دارند. درحالی‌که در مادۀ 103 منشور تنها به اولویت مقررات منشور بر تعهدات قراردادی دولت‌ها اشاره شده است. بر همین اساس، سازمان‌های بین‌المللی نیز خود را متعهد به رعایت قطعنامه‌های شورای امنیت علیه دولت‌ها دانسته‌اند. اثر حقوقی اولویت تعهدات ناشی از منشور آن است که این معاهدات معارض تا زمان رفع تعارض به حالت تعلیق در خواهند آمد مگر آنکه مفاد آن معاهده با تعهدات بنیادین منشور معارض باشد که در این صورت، بطلان معاهده اجتناب‌ناپذیر خواهد بود. بنابراین اعتقاد به بطلان کلی معاهدات معارض صحیح نیست زیرا مادۀ 103 منشور تنها از اولویت مقررات منشور سخن می‌گوید لذا اگر تعهدی قراردادی با رعایت قطعنامه‌های الزام‌آور شورای امنیت که بر اساس فصل هفتم صادر شده است، معارض باشد، آن معاهده تا زمان رفع تحریم‌های شورای امنیت تعلیق خواهد شد.

منابع

الف) فارسی

1-      بیگ‌زاده، ابراهیم (1389)، حقوق سازمان‌های بین‌المللی، چاپ اول، تهران، مجد.

2-      فلسفی، هدایت‌الله (1379)، حقوق بین‌الملل معاهدات، چاپ اول، تهران، فرهنگ نشر نو.

ب) لاتین

1-      Boon  E. Kristen (2011), “Regime Conflicts and the UN Security Council: Applying the Law of Responsibility”, The Geo.Wash. International Law Rew, volume: 42, 2011.

2-      Bowett  Derek (1994), ‘The Impact of Security Council Decisions on Dispute Settlement Proce- dures’,The European Journal of International Law, volume:5, pp.89-101.

3-      Conforti Benedetto (2005), The Law and Practice of the United Nations, Third Revised Edition, Martinus Nijhoff Publishers.

4-      Cryer Robert (2006), “Sudan, Resolution 1593, and International Criminal Justice”,Leiden Journal of International Law, volume: 19, pp. 195–222.

5-      Ehlers Peter, Elisabeth Mann-Borgese, Rudiger Wolfrum (2002), Marine Issues, Kluwer Law International.

6-      Fassbender Bardo (1998), ‘The United Nations Charter as Constitution of the International Community’, Columbia Journal of Transnational Law, volume: 36, pp. 529- 577.

7-      Frank Thomas (1992), ‘The Powers of Appreciation: Who Is the Ultimate Guardian of UN Legality’,  AJIL, volume:86, pp. 519-523

8-      Galicki Zdzislaw (2008), “Heirarchy in International Law within the Context of it`s Fragmentation”, in International Law between Universalism and Fragmentation, Jsabelle Buffard, James Crawford, Alain Pellet, Stefhan Wittich, Martinus Nijhoff Publisher.

9-      Gardam G Judith. (1996), ‘Legal Restraints on Security Council Military Enforcement Action’, Michigan Journal of International Law, volume: 17.

10-  Glennon J.Michael (2001), Limits of Law, Prerogatives of powers, Palgrave Publisher LTD.

11-  Jeremy Matam Farrall (2007), United Nations Sanctions and the Rule of Law, Cambridge University Press.

12-  Kaczorowska Alina (2002), Public International Law, London: Old Bailey Press.

13-  Marschik Axel (2005), The Security Council as World Legislator?: Theory, Practice & Consequences of an Expantion of Powers, New York University School of Law New York,  see www.iilj.orj.

14-  McLaughlin Rob (2008), “The Legal Regime Applicable to Use of Lethal Force When Operating under a United Nations Security Council Chapter VII Mandate Authorizing All Necessary Means”, Journal of Conflict & Security Law, volume: 12, No. 3, 389–417.

15-  Meyers S. Daniel (2008), “The Transatlantic Divide Over the Implementation and Enforcement of Security Council Resolutions”, California Western International Law Journal, Volume: 38, No:2, pp.255-285.

16-  Orakhelashvili Alexander (2005), “The Impact of Peremptory Norms on the Interpretation and Application of United Nations Security Council Resolutions”,The European Journal of International Law,Volume:16,no.1,59–88.

17-  Osterdahl Inger, (2005), “THE EXCEPTION AS THE RULE: LAWMAKING ON FORCE AND HUMAN RIGHTS BY THE UN SECURITY COUNCIL”,Journal of Conflict & Security Law, Volume: 10 .No. 1, 1–20.

18-  Pauwelyn Joost (2003), Conflict of Norms in Public International Law, Cambridge University Press.

19-  Pronto Arnold & Michael Wood (2010), The International Law Commission, volume: iv. 1999-2009, Oxford University Press.

20-  Schott Jared  (2007), “Chapter VII as Exception: Security Council Action and the Regulative Ideal of Emergency”, Northwestern Journal of International Human Rights, Volume: 6, Issue 1.

21-  Simma, Bruno, Mosler Hermann, Randelzhofer Albrecht, Tomuschat Christian and Wolfrum Rudiger (2002), The Charter of the United Nation, Oxford university Press, Secound Edition.

22-  Spinedi Marina (2002), “From One Codification to Another: Bilateralism and Multilateralism in the Genesis of the Codification of the Law of Treaties and the Law of State Responsibility”, The European Journal of International Law, Volume: 13, No. 5,pp. 1099–1125.

23-  Villiger V. Mark (2009), Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, Martinus Nijhoff Publisher.

24-  Wheatley Steven (2010), The Democratic Legitimacy of International Law, Oxford and Portland Oregon.

25-  Yihdego W. Zeray (2007), THE ROLE OF SECURITY COUNCIL ARMS EMBARGOES IN STEMMING DESTABILIZING TRANSFERS OF SMALL ARMS AND LIGHT WEAPONS (SALW): RECENT DEVELOPMENTS AND CHALLENGES,Netherlands International Law Review, pp. 115-132.